Reisen stößt - in vielerlei Hinsicht - immer wieder an Grenzen, auch an solche zwischen Staaten. Welche Reisenden unter welchen Bedingungen staatliche Grenzen passieren dürfen, ist dabei sehr unterschiedlich. Freier Reiseverkehr innerhalb des sogenannten Schengenraums gilt als eine der größten Errungenschaften der EU. Doch schon immer war dieses Privileg nicht allen Reisenden vergönnt und die Wiedereinführung von Grenzkontrollen schränkt in jüngster Zeit auch die freie Mobilität der EU-Bürger*innen ein. Diese innereuropäischen Grenzkontrollen verstoßen aber gegen europarechtliche Garantien, finden Johannes Parisius und Andreas Fisahn.
Im Spätsommer spielt sich auf der Autobahn A8 von Salzburg in Richtung München immer die gleiche Szene ab: Es gibt kilometerlange Staus vor der deutschen Grenze, die den heimkehrenden Urlaubern die frisch getankte Energie rauben. Der Grund sind Grenzkontrollen, die eingeführt und immer wieder verlängert werden, um den Zustrom sog. irregulärer oder illegaler Flüchtlinge zu stoppen. Was aus Sicht der "öffentlichen Sicherheit" für einige nachvollziehbar, für andere sogar wünschenswert erscheint, wirft aus juristischer Perspektive erhebliche Fragen auf. Denn der Wegfall von Binnengrenzkontrollen war und ist nicht nur eine politische Vision - er ist europarechtlich garantiert. Die Versprechen der Europäischen Union, insbesondere durch den Schengener Grenzkodex, waren eindeutig: Ein freier Binnenraum mit freiem Reiseverkehr sollte eine der größten Errungenschaften der EU sein. Das Stichwort heißt Schengen.
Freizügigkeit nach Schengen und die Ausnahmen
Vor vierzig Jahren, am 14. Juni 1985, unterzeichneten fünf Staaten - Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und die Niederlande - das Schengener Abkommen, das den Abbau der Binnengrenzkontrollen zum Ziel hatte. Vier Jahrzehnte später umfasst der Schengen-Raum 29 Länder mit rund 420 Millionen Menschen.1 Dieser Fortschritt ist unionsrechtlich tief verankert: Art. 3 Abs. 2 EUV verpflichtet die Union zur Errichtung eines Raums ohne Binnengrenzen, Art. 77 Abs. 1 AEUV konkretisiert dies, indem die Union auf eine Politik verpflichtet wird, nach der "Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden" sollen. Eines der zentralen Instrumente hierfür ist der Schengener Grenzkodex (SGK)2, der Ausgestaltung, Ausnahmen und Verfahren für Grenzkontrollen europaweit vereinheitlicht. Der frühere EU-Kommissar Dimitris Avramopoulos formulierte die Interdependenz drastisch: "Wenn Schengen stirbt, wird Europa sterben."3 Und die Schengener Freizügigkeit liegt im Krankenbett.
Seit der sogenannten "Flüchtlingskrise" im Jahr 2015 hat Deutschland Grenzkontrollen in unterschiedlicher Intensität eingeführt, vor allem zur österreichischen Grenze, aber auch nach Polen und Frankreich. Offiziell stets als zeitlich befristete Maßnahme deklariert, wurden die Kontrollen mehrfach verlängert - zuletzt von Innenminister Alexander Dobrindt (CSU), der damit an die Linie seiner Vorgängerin Nancy Faeser (SPD) anknüpfte.
Der Schengener Grenzkodex normiert in seinen Art. 25 ff. enge Voraussetzungen für temporäre Grenzkontrollen an Binnengrenzen. Eine Einschränkung des freien Grenzverkehrs ist nur in Ausnahmefällen zulässig, nämlich wenn eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit vorliegt. Bei vorhersehbaren Gefahren dürfen die Kontrollen nach Art. 25 SGK zunächst höchstens 30 Tage dauern oder solange, wie die Bedrohung anhält. Verlängerungen sind möglich, jedoch insgesamt auf höchstens sechs Monate begrenzt (Art. 25 Abs. 4 SGK). In Fällen unvorhersehbarer Bedrohungen erlaubt Art. 28 SGK Sofortmaßnahmen für bis zu zehn Tage, die auf höchstens zwei Monate verlängert werden können. Bei außergewöhnlichen Umständen, die das Funktionieren des gesamten Schengen-Raums gefährden, kann der Rat auf Vorschlag der Kommission nach Art. 29 SGK Kontrollen für bis zu zwei Jahre zulassen. Jeder Mitgliedstaat ist verpflichtet, die Wiedereinführung von Grenzkontrollen der Kommission, dem Europäischen Parlament und den übrigen Mitgliedstaaten zu notifizieren und die Maßnahme unter Darlegung konkreter Lageeinschätzungen zu begründen (Art. 25 Abs. 1-2, Art. 27 SGK). Diese Notifizierungen dienen der unionsweiten Konsultation und Kontrolle.
Grenzkontrollen und außergewöhnliche Migration
Die Bundesrepublik Deutschland rechtfertigt ihre fortgesetzten Binnengrenzkontrollen gegenüber Österreich seit Jahren mit Verweis auf Art. 25 Abs. 1 Buchst. c SGK. Danach ist eine Wiedereinführung von Kontrollen ausnahmsweise zulässig, wenn eine "außergewöhnliche Situation" vorliegt, in der "plötzlich eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten" zu verzeichnen ist.
Doch die Schengen-Verordnung formuliert hohe Anforderungen an die Gefahrenprognose. Die betroffene Regierung muss darlegen, dass der Migrationsdruck die zuständigen nationalen Behörden in ihrer Gesamtheit überfordert und die Funktionsfähigkeit des kontrollfreien Schengen-Raums ernsthaft bedroht ist. Diese Einschätzung ist zudem auf der Grundlage verlässlicher Daten, insbesondere durch EU-Agenturen, objektiv zu belegen. Außerdem muss die Maßnahme verhältnismäßig sein, was auch bedeutet, dass sie überhaupt geeignet ist, ihr Ziel zu erreichen.4
Politisch lassen sich erhebliche Zweifel anmelden, ob diese Voraussetzung erfüllt ist. Die Polizeibeamten können erstens nicht alle Grenzübergänge bewachen ("grüne Grenze") und zweitens können sie nur stichprobenartig kontrollieren. Das allein produziert zu den Stoßzeiten schon die langen Staus. So wird man folgern müssen, dass halbwegs intelligente "irreguläre" Flüchtlinge ihren Weg nach Deutschland auch mit Grenzkontrollen finden. Der Innenminister meldet zwar großartige Erfolge bei der Abwehr von Flüchtlingen. Die Zahlen und Ergebnisse sind aber höchst umstritten.5
Weiter lässt sich fragen, ob die Zahl der Asylsuchenden ein wirkliches Problem für Deutschland darstellt. Das gilt schon grundsätzlich, aber erst recht, wenn man diese Zahl mit der Zuwanderung aus anderen Staaten, also EU-Staaten vergleicht. Die übergroße Mehrheit der Zuwandernden sind nicht Asylsuchende, sondern Arbeitsmigrantinnen und -migranten aus Polen, Rumänien und Bulgarien6, die sich auf die EU-Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen können, im herrschenden Diskurs aber meist mit den Asylsuchenden über einen Kamm geschert werden. Ob Grenzkontrollen, Staus und Behinderungen des "kleinen Grenzverkehrs" geeignet oder angemessen, also verhältnismäßig sind, kann angesichts unklarer Erfolge bezweifelt werden.
Außerdem sinken aktuell die Migrationszahlen an den EU-Außengrenzen. So erscheint es zunehmend fragwürdig, ob die Bundesregierung tatsächlich eine "außergewöhnliche" und neue Gefahrenlage geltend machen kann - oder ob es sich vielmehr um die Fortschreibung einer seit Jahren bekannten Situation handelt. Genau diese Frage stand im Mittelpunkt eines viel beachteten Verfahrens vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (BayVGH).
Aus der Rechtsprechung
Bereits im April 2022 hatte der Europäische Gerichtshof in einem Verfahren gegen die Landespolizeidirektion Steiermark über Kontrollen an der österreichisch-slowenischen Grenze geurteilt.7 Ein Unionsbürger hatte geklagt, weil er bei der Einreise ohne ausreichenden Anlass kontrolliert wurde. Der EuGH entschied, dass solche Binnengrenzkontrollen nicht mehr unter die Ausnahmevorschrift des Art. 25 SGK fallen, wenn sie über einen Zeitraum von sechs Monaten hinaus andauern, ohne dass eine neue konkrete Bedrohung dargelegt wird. Der Gerichtshof unterschied dabei klar zwischen fortbestehenden und neu auftretenden Gefahrenlagen. Nur Letztere könnten eine neue Anordnung oder Verlängerung rechtfertigen.
An diesem Maßstab orientierte sich der BayVGH - und erklärte die Praxis der Bundesrepublik für unionsrechtswidrig. Am 11. Juni 2022 wurde - wie es der Zufall so will - ein Juraprofessor im Zug an der deutsch-österreichischen Grenze kontrolliert. Die Maßnahme war keine kurzfristige Polizeikontrolle, sondern Teil der fortlaufenden und verlängerten Binnengrenzkontrollen. Der Betroffene klagte - und bekam Recht. Der BayVGH entschied am 18. März 2025, dass diese Kontrolle unionsrechtswidrig war.8 Entscheidend war, dass es an einer neuen, qualifizierten Bedrohungslage fehlte. Das Gericht stellte fest, dass eine bloße Verlängerung der bereits laufenden Kontrollen über den Zeitraum von sechs Monaten hinaus nicht mit Art. 25 SGK vereinbar sei, wenn sie sich lediglich auf bestehende Gefährdungen berufe.
Ungeachtet dieser rechtlichen Entwicklungen kündigte Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) im August an, die Grenzkontrollen erneut zu verlängern. In einem Interview für den Podcast "Table.Today" erklärte er: "Wir werden die Grenzkontrollen weiter aufrechterhalten."9 Die Aussage steht exemplarisch für den gegenwärtigen Konflikt zwischen politischem Handlungswillen und unionsrechtlicher Bindung. Dass nationale Regierungen sich über rechtliche Bedenken hinwegsetzen und auf symbolische Maßnahmen setzen, wird zunehmend zum Prüfstein für die Rechtsstaatlichkeit im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.
Zurückweisungen
Während Binnengrenzkontrollen den Personenverkehr zunächst lediglich verzögern, stellt die Zurückweisung eine wesentlich drastischere Maßnahme dar. Politisch forderte die CDU/CSU bereits im Bundestagswahlkampf 2025, Schutzsuchende an den Grenzen nicht nur zu kontrollieren, sondern unmittelbar abzuweisen.10 Die Begründung: Nach der Systematik der Dublin-III-Verordnung sei Deutschland in den meisten Fällen ohnehin nicht für die Bearbeitung der Asylanträge zuständig.
Im Mai 2025 setzte Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) diesen Kurs in die Praxis um. Mit einem ministeriellen Erlass wies er die Bundespolizei an, sich wieder an § 18 Abs. 2 Asylgesetz zu orientieren. Diese Vorschrift erlaubt es, Personen die Einreise zu verweigern, wenn sie aus einem sicheren Drittstaat kommen. Dobrindt erklärte öffentlich, damit werde eine "mündliche Weisung" seines Amtsvorgängers Thomas de Maizière aus dem Jahr 2015 aufgehoben, die die Anwendung dieser Norm ausgeschlossen habe. Gleichwohl sollten "erkennbar vulnerable Gruppen" weiterhin an Erstaufnahmeeinrichtungen verwiesen werden.11
Die Dublin-III-Verordnung12 enthält ein in der gesamten EU verbindliches Verfahren zur Bestimmung des für einen Asylantrag zuständigen Mitgliedstaates. Sie sieht ausdrücklich vor, dass der Staat, in dem das Asylgesuch geäußert wird, zunächst die Zuständigkeit klärt und gegebenenfalls ein Übernahmegesuch an den zuständigen Staat richtet (Art. 3 I, Art. 20 I a Dublin-III-VO). Eine unmittelbare Zurückweisung ohne Durchführung dieses Verfahrens widerspricht dem unionsrechtlichen Rahmen.
Wegen des sogenannten Anwendungsvorrangs des Unionsrechts sind diese Vorgaben für die Behörden verbindlich und verdrängen entgegenstehendes nationales Recht.13 Mit anderen Worten: Selbst wenn § 18 AsylG eine Zurückweisung aus sicheren Drittstaaten vorsieht, darf diese Vorschrift nicht angewandt werden, wenn ein Asylgesuch vorliegt - das Dublin-Verfahren geht vor. Friedrich Merz, der das Dublin-Verfahren als "dysfunktional" darstellte und daraus schlussfolgerte "vom Recht auf Vorrang des nationalen Rechts" Gebrauch zu machen, verkannte damit schlicht diesen Vorrang des EU-Rechts.14
Die juristische Begründungsstrategie wurde daraufhin geändert. Man beruft sich auf Art. 72 AEUV, der bestimmt, dass die "Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit" von den EU-Bestimmungen unberührt bleibt. Einige Regierungen, darunter zuletzt auch Österreich, interpretieren dies als Möglichkeit, ausnahmsweise vom geltenden Unionsrecht abzuweichen. Der Europäische Gerichtshof hatte jedoch mehrfach klargestellt, dass Art. 72 AEUV kein Freibrief ist, sondern nur unter engen Voraussetzungen eine zeitlich befristete und verhältnismäßige Abweichung erlaubt. Regelmäßig müssen die Mitgliedstaaten ihre sicherheitsrelevanten Interessen innerhalb des Unionsrechts verwirklichen.15
Dem folgte am 2. Juni 2025 das Verwaltungsgericht Berlin in drei Eilverfahren.16 Die Antragsteller - somalische Staatsangehörige - waren mit dem Zug aus Polen eingereist, hatten am Bahnhof Frankfurt (Oder) um Asyl nachgesucht und waren unter Berufung auf § 18 Abs. 2 Nr. 1 AsylG zurückgewiesen worden. Die Berufung auf Art. 72 AEUV sei nicht gerechtfertigt, da keine konkrete und unbeherrschbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit vorgelegen habe. Die vorgelegten Statistiken - unter anderem ein Hinweis auf den hohen Anteil deutscher Asylanträge im EU-Vergleich - ließen keinen unmittelbaren Zusammenhang mit einer akuten Systemüberlastung erkennen.17
Besonders deutlich äußerte sich das VG auch zum Kooperationsgebot aus Art. 4 Abs. 3 EUV: Selbst wenn eine außergewöhnliche Lage vorläge, müsste Deutschland zunächst den Versuch unternehmen, gemeinsam mit den EU-Organen und den betroffenen Nachbarstaaten eine Lösung zu finden, bevor einseitige Maßnahmen ergriffen werden. In der Begründung heißt es unmissverständlich, dass Zurückweisungen an Binnengrenzen ohne vorherige Dublin-Prüfung "sich in der Hauptsache mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen" werden. Kurz: Die Grenzpolitik der schwarz-roten Koalition ist rechtlich nicht haltbar.
Das Kalkül hinter den kalkulierten Rechtsverstößen ist innenpolitisch motiviert. Die Zahl der tatsächlichen Zurückweisungen ist gering, die Zahl der Überstunden der Bundespolizei sowie die Symbolwirkung hingegen hoch. Der Kurs soll Härte signalisieren und die Union im Wettbewerb mit der AfD als handlungsfähig positionieren. Die migrationspolitische Realität - ebenso wie die europarechtlichen Grenzen - treten dabei in den Hintergrund. Eine verantwortungsvolle Politik würde dagegen die rechtlichen Vorgaben einhalten und gemeinsam mit den europäischen Partnern tragfähige gesetzgeberische Änderungen der Dublin-Regelung erarbeiten.18
Perspektiven - GEAS und Grenzkontrollen
Im Juni 2024 verabschiedete die EU eine Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Die Reform besteht aus einer Reihe von Verordnungen und Richtlinien, die bis zum Juni 2026 von den Mitgliedstaaten implementiert werden sollen.19 Diese Reform lässt sich als Verschärfung des Asylrechts i.d.S. charakterisieren, dass den Schutzsuchenden der Weg nach Europa erschwert wird. Die Außengrenzen sollen stärker kontrolliert werden und die Asylverfahren möglichst schon außerhalb der EU stattfinden. Ein verbindlicher Solidaritätsmechanismus soll dafür sorgen, dass die Schutzsuchenden gleich verteilt werden und Mitgliedstaaten, die viele Flüchtlinge aufnehmen, sollen durch finanzielle oder materielle Unterstützung entlastet, die anderen dagegen belastet werden.
Nicht zugelassen werden mit der Reform Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedstaaten des Schengen-Raums. Das ist die europäische Perspektive. Aus dieser Perspektive geht es um Zuzug und "Belastungen" der EU und nicht um Konkurrenzsituationen zwischen den Mitgliedstaaten. Für den Schengen-Raum als Ganzes macht es keinen Unterschied, ob sich eine illegal aufhältige Person auf dem spanischen oder auf dem französischen Territorium befindet. Dieser europäische Blick fehlt der aktuellen deutschen Debatte.20
Polen hat auf die deutschen Grenzkontrollen inzwischen reagiert und ebenfalls Grenzkontrollen eingeführt, die insbesondere dem "kleinen Grenzverkehr" schaden. Abgesehen von den rechtsstaatlichen Problematiken leiden im Ergebnis auch die Bürgerinnen und Bürger der EU unter diesen Entwicklungen, nämlich der Einschränkung der Reisefreiheit über Grenzen hinweg. Die Kleinstaaterei und der miefige Provinzialismus feiert fröhliche Urständ.
Anmerkungen
1) Vgl. https://www.bpb.de/kurz-knapp/hintergrund-aktuell/563068/40-jahre-schengener-abkommen/.
2) Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), letzte konsolidierte Fassung vom 11. Juni 2019.
3) https://www.tagesspiegel.de/politik/wenn-schengen-stirbt-wird-europa-sterben-4943803.html.
4) Vgl. auch https://www.bundestag.de/resource/blob/933458/29ca6e719a95 96a337c1434546d7695e/PE-6-068-22-pdf.pdf.
5) Jan Schneider / Oliver Klein, in: ZDFheute, 24.05.2025, Symbolpolitik oder wirksam? Welchen Effekt verschärfte Grenzkontrollen haben, abrufbar unter: https://www.zdf heute.de/politik/deutschland/grenzkontrollen-bilanz-migration-100.html.
6) Vgl. Andreas Fisahn, Alois Stiegeler, Jesper Herking: Migration im Wandel, abrufbar unter:https://www.rosalux.de/publikation/id/52979/migration-im-wandel.
7) EuGH, Urteil vom 26. April 2022, verb. Rs. C-368/20 und C-369/20, Landespolizeidirektion Steiermark.
8) Az. 10 BV 23.700.
9) Podcast "Table Today": "Wie wollen Sie den Kindern in Gaza helfen, Herr Dobrindt?" vom 07.08.2025, Minute 15 ff., abrufbar unter: https://shows.acast.com/658d5f3c514889001711a470/68937471 ec0dff69a093920d.
10) Wurde auch im Koalitionsvertrag vereinbart: "Wir werden in Abstimmung mit unseren europäischen Nachbarn Zurückweisungen an den gemeinsamen Grenzen auch bei Asylgesuchen vornehmen."
11) Rath, LTO, 08.05.2025, Sind Dobrindts Zurückweisungen rechtlich möglich?, abrufbar unter: https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/dobrindt-plaene-zurueckweisungen-pushbacks-eu-recht.
12) Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist.
13) Thym, LTO, 09.05.2025, Von der "Herrschaft des Unrechts" ins "Notlagen-Chaos"?, abrufbar unter: https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/zurueckweisungen-grenzen-ausnahme-weisung-europarecht-thym.
14) Pressestatement Friedrich Merz, vom 23. Januar 2025.
15) EuGH, Urteil v. 2. April 2020, Rechtssachen C-715/17, C-718/17 und C-719/17.
16) Az. 6 L 191/25 u. a..
17) Selbst wenn Gerichte die Voraussetzungen des Art. 72 AEUV in zukünftigen Konstellationen bestätigen sollten, gäbe es Zweifel, ob Zurückweisungen das Refoulementverbot verletzen (hergeleitet aus Art. 3 EMRK) bzw. sich zumindest eine Kurzprüfung aus dem Kollektivausweisungsverbot nach Artikel 4 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK ergeben könnte. Näheres: https://verfassungsblog.de/nun-also-doch-zuruckweisungen-von-asylbewerbern-aufgrund-einer-notlage/.
18) Angesichts Wirtschaftsleistung, Bevölkerungsanzahl usw. ist die aktuelle Verteilung Asylsuchender für die BRD im europäischen Vergleich durchaus angemessen. Näheres: Thym, LTO, 28. 1. 2025, Merz-Pläne zu Zurückweisungen sind europarechtswidrig, abrufbar unter: https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/merz-cdu-csu-asyl-fluechtlinge-zurueckweisungen-grenze-rechtswidrig.
19) Rechtsakte der GEAS-Reform sind: die Aufnahmerichtlinie (RL 2024/1346/EU), die Qualifikationsverordnung (VO (EU) 2024/1347), die Asylverfahrensverordnung (VO (EU) 2024/1348), die Grenzrückführungsverordnung (VO (EU) 2024/1349), die Resettlement-Rahmenverordnung (VO (EU) 2024/1350), die Asylmigrationsmanagement-Verordnung (VO (EU) 2024/1351), die Screening-Konsistenz-Verordnung (VO (EU) 2024/1352), die Screening-Verordnung (VO (EU) 2024/1356), die EURODAC-Verordnung (VO (EU) 2024/1358) und die Krisenverordnung (VO (EU) 2024/1359), die Rückführungsrichtlinie (RL 2008/115/EG).
20) Hruschka, Verfassungsblog, 15.05.2025, Dobrindts Rechtsbruch - Warum die aktuellen Kontrollen an den deutschen Binnengrenzen rechtswidrig sind, abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/zuruckweisung-grenze-kontrolle-dobrindt/.
Andreas Fisahn ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Umwelt- und Technikrecht sowie Rechtstheorie an der Universität Bielefeld. Dort ist Johannes Parisius als wissenschaftlicher Mitarbeiter tätig und promoviert im Bereich des Verfassungsrechts.