Bürgerversicherung oder Steuerfinanzierung?

In der Diskussion über Alternativen zur Agenda 2010 und zu den sog. Hartz-Gesetzen besteht bisher kein Konsens darüber, wie der deutsche Sozial(versicherungs)staat umgestaltet werden muss...

... wenn er wieder mehr den Anforderungen an eine solidarische Gesellschaftsentwicklung entsprechen soll. Hier sollen die beiden Grundorientierungen (Finanzierung der Sozialleistungen über Steuern einerseits und die Bürgerversicherung andererseits) gegenübergestellt und daraufhin geprüft werden, ob sie geeignet sind, die Strukturprobleme des Wohlfahrtsstaates auf der Einnahmeseite zu lösen.

Steuer- statt Beitragsfinanzierung sozialer Leistungen?

Die auch von Sozialdemokrat(inn)en erwogene Umstellung von der Beitrags- auf Steuerfinanzierung sozialer Leistungen halte ich für eine Fehlorientierung. Beispielsweise zieht Barbara Stolterfoht, Vorsitzende des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes und Präsidentin der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, aus den z.B. mit Hartz IV verbundenen Leistungskürzungen, durch die nicht nur Armut zum Massenphänomen wird, sondern auch bis in die Mitte der Gesellschaft hinein Angst vor sozialem Abstieg und Ausgrenzung entsteht, den m.E. irrigen Schluss, "dass ein Paradigmawechsel weg vom bisherigen Lebensstandardsicherungsprinzip hin zum Bedarfsprinzip notwendig" sei (spw 6/2004, S. 42). Dieser würde nämlich nur bewirken, was die neoliberalen Modernisierer anstreben: eine weitere Schwächung der Basis des sozialen Sicherungssystems. Wenn man die Leistungen des Wohlfahrtsstaates über Steuern finanziert und für die Bedürftigen reserviert, verliert er perspektivisch seinen Rückhalt bei den Mittelschichten. Damit wäre sein Schicksal endgültig besiegelt, denn die Armen könnten schwerlich verhindern, dass er abgeschafft und der "rheinische Kapitalismus" zum schweinischen Kapitalismus wird. Gegen eine Zurückdrängung der Beitrags- und einen Ausbau der Steuerfinanzierung des sozialen Sicherungssystems sprechen im Wesentlichen vier Gründe: Für die Betroffenen ist die Inanspruchnahme von Versicherungsleistungen erheblich weniger diskriminierend als die Abhängigkeit von staatlicher Hilfe, deren Inanspruchnahme ihnen noch mehr Missbrauchsvorwürfe eintragen würde, weil ihr keine "Gegenleistung" in Form eigener Beitragsleistungen entspricht. Da steuerfinanzierte - im Unterschied zu beitragsfinanzierten - Sozialausgaben den staatlichen Haushaltsrestriktionen unterliegen, fallen sie eher den Sparzwängen der öffentlichen Hand zum Opfer; außerdem ist ihre Höhe von wechselnden Parlamentsmehrheiten und Wahlergebnissen abhängig. Wie sollen die ständig sinkenden Steuereinnahmen des Staates zur Finanzierungsbasis eines funktionsfähigen Systems der sozialen Sicherung werden? Schließlich haben alle Parteien die weitere Senkung von Steuern auf ihre Fahnen geschrieben. Man muss sich nur die Struktur der Steuereinnahmen ansehen, um zu erkennen, dass Unternehmer und Kapitaleigentümer im "Lohnsteuerstaat" Deutschland kaum noch zur Finanzierung des Gemeinwesens beitragen. Die steuerliche Schieflage würde zu einer einseitigen Finanzierung der Sozialleistungen durch Arbeitnehmer/innen führen, wohingegen die (bisher erst ansatzweise durchbrochene) Beitragsparität der Sozialversicherung für eine angemessene(re) Beteiligung der Arbeitgeberseite an den Kosten sorgt. Gegenwärtig wird die Steuerpolitik im Wesentlichen von zwei Trends bestimmt: Einerseits findet unter dem Vorwand der Globalisierung bzw. der Notwendigkeit, durch Senkung der Einkommen- und Gewinnsteuern (potenzielle) Kapitalanleger zu ködern und den "Standort D" zu sichern, eine Verlagerung von den direkten zu den indirekten Steuern statt. Andererseits neigt die öffentliche Meinung, flankiert von einem Wandel des Gerechtigkeitsverständnisses im neoliberalen Sinne, viel stärker als früher zur Nivellierung der Steuersätze. Statt linear-progressiver Einkommensteuern präferiert man Stufensteuersätze, die sich nach dem neuseeländischen bzw. dem US-Vorbild in Richtung der Einheitssteuer (flat tax) annähern. Typisch dafür sind das von Friedrich Merz, dem damaligen stellvertretenden Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, entwickelte Modell mit drei Steuersätzen (12, 24 und 36 Prozent) sowie das noch extremere Konzept des ehemaligen Bundesverfassungsrichters Paul Kirchhof, das praktisch nur noch einen Steuersatz (25 Prozent) kennt. Unter diesen Voraussetzungen wäre es naiv anzunehmen, ein sozialer Ausgleich könne aus Steuermitteln erfolgen. Vielmehr sinkt das Steueraufkommen tendenziell, zumal sich die Parteien der Bundesrepublik - genauso wie die Nationalstaaten - in einem Steuersenkungswettlauf ohne historisches Vorbild befinden.

Nur eine solidarische Bürgerversicherung ist eine Alternative zum Sozialabbau

Wenn das System der sozialen Sicherung trotz der Umbrüche im Arbeitsleben und des Wandels der Lebensformen funktionsfähig erhalten werden soll, sind zwar tief greifende Reformen nötig, die aber in eine ganz andere Richtung zielen müssten, als es die Regierungspolitik tut. Während die rot-grüne Bundesregierung auf Krisenerscheinungen des Wirtschafts- und Beschäftigungssystems mit teilweise gravierenden Leistungskürzungen und Verschärfungen der Anspruchsvoraussetzungen im Sinne eines Sozialabbaus reagiert, wodurch sie - nicht zuletzt bei direkt Betroffenen - immer mehr Schwierigkeiten heraufbeschwört, müsste man das System so umstrukturieren, dass es den durch die fortschreitende Globalisierung, Modernisierung und Individualisierung steigenden Anforderungen besser gerecht wird. Dabei geht es im Unterschied zum von der sog. Herzog-Kommission wie dem Leipziger CDU-Parteitag im Dezember 2003 präferierten Kopfprämienmodell nicht um einen Systemwechsel, sondern um eine durchdachte Weiterentwicklung des bestehenden Sozialsystems, verbunden mit innovativen Lösungen für Problemlagen, die aus den veränderten Lebensbedingungen resultieren. An die Stelle der bisherigen Arbeitnehmer- muss eine allgemeine, einheitliche und solidarische Bürgerversicherung treten. Allgemein zu sein heißt, dass die Bürgerversicherung sämtliche geeigneten Versicherungszweige übergreift: Kranken-, Pflege- und Rentenversicherung müssten gemeinsam und nach denselben Organisationsprinzipien restrukturiert werden. Selbst aus rein taktischen Erwägungen ist es nicht sinnvoll, die öffentliche Debatte über eine Bürgerversicherung auf einen Versicherungszweig zu beschränken, wie es viele Befürworter/innen dieser Reformoption tun tun. Sicher stellt die Gesetzliche Unfallversicherung insofern einen Sonderfall dar, als sie sich nur aus Beiträgen der Arbeitgeber finanziert. Der einzige bisher noch nicht erwähnte Versicherungszweig, die Arbeitslosenversicherung, könnte in eine "Arbeitsversicherung" umgewandelt werden, die auch sämtliche Selbstständigen und Freiberufler/innen aufnehmen soll. Damit schlösse sich der Kreis zu einer alle Gesellschaftsmitglieder umfassenden Volksversicherung. Einheitlich zu sein heißt in diesem Zusammenhang, dass neben der Bürgerversicherung keine mit ihr konkurrierenden Versicherungssysteme existieren würden. Private Versicherungsunternehmen müssten sich auf die Abwicklung bestehender Verträge (Bestandsschutz), mögliche Ergänzungsleistungen und Zusatzangebote beschränken. Damit bliebe ein weites Betätigungsfeld für die Assekuranz erhalten; ihre Existenz wäre nicht gefährdet. Solidarisch zu sein heißt, dass die Bürgerversicherung zwischen den ökonomisch unterschiedlich Leistungsfähigen einen sozialen Ausgleich herstellt. Nicht nur auf Löhne und Gehälter, sondern auf sämtliche Einkunftsarten (Zinsen, Dividenden, Tantiemen, Miet- und Pachterlöse) wären Beiträge zu erheben. Entgegen einem verbreiteten Missverständnis bedeutet dies nicht, dass Arbeitgeberbeiträge entfallen würden. Auch könnte man die übermäßige Belastung kleiner Vermögen durch Einführung entsprechender Freibeträge verhindern. Nach oben darf es im Grunde weder eine Versicherungspflichtgrenze noch Beitragsbemessungsgrenzen geben, die es privilegierten Personengruppen erlauben, in exklusive Sicherungssysteme auszuweichen und sich ihrer Verantwortung für sozial Benachteiligte (ganz oder teilweise) zu entziehen. Hinsichtlich der Beitragsbemessungsgrenzen stünde zumindest eine deutliche Erhöhung an. Umgekehrt müssen alle finanziell aufgefangen werden, die den nach der Einkommenshöhe gestaffelten Beitrag nicht entrichten können. Vorbild dafür ist die Gesetzliche Unfallversicherung. Dort dient der Staat gewissermaßen als Ausfallbürge für Vorschulkinder, Schüler/innen und Studierende. Bürgerversicherung heißt, dass alle Personen aufgenommen werden, und zwar unabhängig davon, ob sie erwerbstätig sind oder nicht. Da sämtliche Wohnbürger/innen in das System einbezogen wären, blieben weder Selbstständige, sog. Freiberufler/innen, Beamte, Abgeordnete und Minister noch Ausländer/innen mit Daueraufenthalt in der Bundesrepublik außen vor. Es geht primär darum, die Finanzierungsbasis des Sozialsystems zu verbreitern und den Kreis seiner Mitglieder zu erweitern. Bürgerversicherung zu sein bedeutet schließlich, dass es sich um eine Versicherungslösung handelt, also gewährleistet sein muss, dass ihre Mitglieder, soweit sie dazu finanziell in der Lage sind, Beiträge entrichten und entsprechend geschützte Ansprüche erwerben. Eine solidarische Bürgerversicherung bedeutet keinen Systembruch. Vielmehr verschwände der Widerspruch, dass sich fast nur abhängig Beschäftigte im sozialen Sicherungssystem befinden und auch nur bis zu einem Monatseinkommen von höchstens 5200 EUR (2005). Über diese Bemessungsgrenze hinaus entrichten Versicherte (und ihre Arbeitgeber) zur Renten- und Arbeitslosenversicherung keine Beiträge. Die Gesetzliche Krankenversicherung können sie bei Überschreiten der Versicherungspflicht- bzw. -fluchtgrenze von 3.900 EUR (2005), Altmitglieder sogar bei einem Verdienst über 3.525 EUR verlassen. Mit dieser Begrenzung der Solidarität auf Normal- und Schlechterverdienende muss eine solidarische Bürgerversicherung brechen.

Bürgerversicherung als Mogelpackung?

Vergleicht man die nun vorliegenden Modelle der SPD und der Grünen für eine Bürgerversicherung mit dem Ursprungskonzept, kommt man zu dem Schluss, dass dieses verwässert und nicht verbessert wurde. Soll die Bürgerversicherung eine Alternative zum Abbau des Sozialstaates sein, wie ihn CDU/CSU und FDP nach rot-grüner Auffassung im Falle eines Regierungswechsels 2006 planen, muss das Konzept den Willen erkennen lassen, im Unterschied zur Gesundheitsprämie der Union, die alle Krankenversicherten, ob Müllmann oder Manager, zunächst gleich stark belastet, mehr soziale Gerechtigkeit zu verwirklichen. Zu einem Wahlkampfschlager könnte die Bürgerversicherung avancieren, wenn SPD und Bündnisgrüne die Forderung nach mehr sozialer Gerechtigkeit aufgegriffen und in ein Konzept gegossen hätten, für das sich eine breite Bürgerbewegung engagiert. Auf dem Bochumer SPD-Parteitag im November 2003 wiesen die Delegierten das CDU-Modell der einkommensunabhängigen Kopfprämien als "unsolidarisch" zurück und befürworteten die Umwandlung des Krankenversicherungssystem in eine Bürgerversicherung: "Am Nebeneinander von gesetzlichen Kassen und privaten Krankenversicherungen halten wir dabei fest, weil wir den Wettbewerb wollen." Negativ bewertete der Parteitag die Überlegungen des bündnisgrünen Koalitionspartners: "Das in diesem Zusammenhang geforderte Einfrieren der Arbeitgeberbeiträge halten wir für falsch." Zwar wollte man neben dem Erwerbseinkommen andere Einkommensarten zur Finanzierung der Krankenversicherung heranziehen. Gleichzeitig sei aber "sicherzustellen, dass die Einbeziehung von Mieten und Zinsen die Bezieher kleiner und mittlerer Einkommen zusätzlich nicht belastet." Vorstand und Parteirat der SPD billigten am 29. bzw. 30. August 2004 einmütig "Eckpunkte", die eine Projektgruppe unter Leitung von Andrea Nahles entwickelt hatte. Auf der Finanzierungsseite legten sich die Sozialdemokraten noch nicht endgültig fest: Entweder sollen Beiträge (auch auf Kapital- und Nebeneinkünfte) oder ein Zuschlag auf die geplante Zinsabschlagsteuer erhoben werden. Freibeträge für Kleinsparer/innen machen Sinn, aber die von DGB-Seite unterstützte Idee, Miet- und Pachterlöse von der Beitragserhebung auszunehmen, widerspricht dem Prinzip, alle Einkunftsarten zu berücksichtigen. Die gesetzlichen und die privaten Krankenkassen sollen im Rahmen der Bürgerversicherung bzw. einheitlicher Tarife miteinander konkurrieren, wobei jeder die Wahl zwischen beiden Systemen hätte. Dies erscheint angesichts der Tatsache, dass gesetzliche und Privatkassen nach unterschiedlichen Logiken funktionieren (Solidarität der Versichertengemeinschaft vs. Gewinnstreben der Assekuranz) als fragwürdig. Auf ihrer Kieler Bundesdelegiertenkonferenz am 2./3. Oktober 2004 folgte eine Mehrheit von Bündnis 90/Die Grünen dem Vorstand und beschloss gleichfalls Eckpunkte zur Bürgerversicherung. Danach soll unter Wahrung der bestehenden Vertragsverhältnisse eine Konzept verwirklicht werden, das zwar die Versicherungspflichtgrenze in der Krankenversicherung aufhebt, aber "keine Einheitsversicherung" schafft: Bürgerinnen und Bürger sollen zwischen den gesetzlichen und den privaten Kassen, die man einem Kontrahierungszwang unterwerfen will, frei wählen können. Beiträge würden sich nach der Leistungsfähigkeit des Versicherten richten, wobei alle Einkunftsarten nach Daten der Finanzämter zu berücksichtigen wären. Offen blieb sowohl, ob alle Einkunftsarten in einer gemeinsamen "Säule" verbeitragt oder ob zwei "Säulen" (für Einkünfte aus abhängiger Arbeit sowie andere Einkunftsarten) eingeführt werden sollen, wie auch die künftige Höhe der Beitragsbemessungsgrenze. Darüber wurde in Kiel ausgesprochen kontrovers diskutiert, die Entscheidung jedoch nur insoweit präjudiziert, als man bei der Festsetzung dieser Grenzlinie berücksichtigen will, dass die Lohnnebenkosten nicht steigen dürfen. Wenn die Beitragsbemessungsgrenze nicht erhöht und der Arbeitgeber- (wie der Arbeitnehmer)beitrag bei 6,5 Prozent gedeckelt wird, verliert die Bürgerversicherung jede gesellschaftspolitische Brisanz. Man beeinträchtigt die Verdienstmöglichkeiten der Ärzte und die Gewinne der privaten Versicherer, bleibt aber dem neoliberalen Dogma treu, dass die gesetzlichen Lohnnebenkosten sinken und die Arbeitgeber entlastet werden müssen, damit wieder mehr Arbeitsplätze entstehen.

Rückkehr zur "Maschinensteuer" als Finanzierungsinstrument

Während der 1980er-Jahre wurde weniger als heute über Möglichkeiten zur Entlastung der Arbeitgeber, jedoch im Unterschied dazu über alternative Erhebungsmethoden im Hinblick auf deren Beiträge zur Sozialversicherung diskutiert. Damals schlugen sozialdemokratische bzw. der Partei nahe stehende Politiker/innen, Gewerkschafter/innen und Wissenschaftler/innen vor, künftig nicht mehr (nur) die Bruttolohn- und -gehaltssumme, sondern (auch) die Bruttowertschöpfung eines Unternehmens als Grundlage zu wählen, weil die bis heute gültige Regelung negative Auswirkungen hinsichtlich der Beschäftigung und Verteilungsrelationen habe. Herbert Ehrenberg und Anke Fuchs schrieben 1980: "Die gegenwärtige Bemessung der Arbeitgeberbeiträge nach den Lohnkosten bevorzugt kapitalintensive Unternehmen und benachteiligt personalintensive. Während die Arbeitnehmer proportional zu ihrer ökonomischen Leistungskraft an der Finanzierung der Sozialversicherung beteiligt werden (jedenfalls bis zur Beitragsbemessungsgrenze), ist dies beim Unternehmenssektor nicht der Fall, denn die Unterschiede in der ökonomischen Leistungskraft werden in den unterschiedlich hohen Lohnsummen nicht angemessen widergespiegelt." Auch Bert Rürup hielt es während der 80er-Jahre noch für richtig, die Sozialversicherung durch Erhebung der Wertschöpfungsabgabe auf eine breitere finanzielle Basis zu stellen und gleichzeitig den Einnahmenfluss zu verstetigen. Durch den oft "Maschinensteuer" genannten Wertschöpfungsbeitrag sollte eine ausgewogenere Belastung der Unternehmen erreicht und ein positiver Beschäftigungseffekt erzielt werden. Während das Berliner Grundsatzprogramm vom 20. Dezember 1989 und das Wahlprogramm der SPD zur nächsten Bundestagswahl am 2. Dezember 1990 den Wertschöpfungsbeitrag noch als wirtschafts- und sozialpolitisches Instrument enthielten, verschwand er danach aus sämtlichen Parteidokumenten. Obwohl man davon keine Wunderdinge erwarten darf, hätte es der Wertschöpfungsbeitrag verdient, in der politischen und der Fachöffentlichkeit wieder mehr Aufmerksamkeit zu finden. Ziel einer Reform kann nicht die Senkung der (gesetzlichen) Lohnnebenkosten durch eine Steuerfinanzierung der sozialen Sicherung, sondern muss deren Abkopplung von den unter Druck geratenen Löhnen sein, wofür sich der Wertschöpfungsbeitrag geradezu anbietet.