Die Privatisierung der Autobahnen

Zoologische Anmerkungen zu einer kapitalistischen Episode

Anfang Juni stimmte der Bundestag der Gründung einer Infrastrukturgesellschaft zu, die die bislang staatliche Aufgabe von Planung, Bau und Betrieb von Autobahnen übernehmen soll. Dass es dabei nicht nur um Fragen der Effizienz, sondern gerade auch um die Schaffung von lukrativen Anlagemöglichkeiten ging, erläutert Frank Graf.

Das Kapital, so eine weitverbreitete Phrase der politischen Sprache, ist ein scheues Reh. Bereits Marx war diese empfindsame Seite seines Untersuchungsgegenstands bekannt, welcher er im ersten Band des Kapital - dabei den englischen Gewerkschafter Dunning zitierend - eine aufschlussreiche Fußnote widmete: "Kapital, sagt der Quarterly Reviewer, flieht Tumult und Streit und ist ängstlicher Natur."1 Man sieht das scheue Reh vor sich, wie es sorgsam aus dem Unterholz hervorlugt und mit allen Sinnen die Umgebung auf natürliche Feinde wie Steuerinspektoren und militante Gewerkschafter absucht, die ihm ans Fell wollen. Klar ist: Nur als scheues Reh wäre das Kapital niemals zu einer die Gesellschaft revolutionierenden und formierenden Kraft geworden. Der Fortgang der oben angeführten Marx’schen Fußnote zeigt, welche handlungsmächtigen Energien im Kapital stecken: "Das ist sehr wahr, aber doch nicht die ganze Wahrheit. Das Kapital hat einen Horror vor Abwesenheit von Profit oder sehr kleinem Profit, wie die Natur vor der Leere. Mit entsprechendem Profit wird Kapital kühn. Zehn Prozent sicher, und man kann es überall anwenden; 20 Prozent, es wird lebhaft; 50 Prozent, positiv waghalsig; für 100 Prozent stampft es alle menschlichen Gesetze unter seinen Fuß; 300 Prozent, und es existiert kein Verbrechen, das es nicht riskiert, selbst auf Gefahr des Galgens."2

Das Kapital - scheues Reh oder Raubtier?

Die ursprüngliche Akkumulation (u.a. durch private Aneignung von Gemeindeland und Schaffung einer Lohnarbeiterklasse) und die globale kapitalistische "Landnahme" durch imperialistische Politik binnen weniger Jahrzehnte waren nun einmal nichts für zarte Gemüter und empfindsame Seelen - das Reh blieb solange im Gehege, das Raubtier erledigte die Drecksarbeit.

Eine stubenreine und parkettreife Variante des Raubtier-Typus ist der Unternehmer als schöpferischer Zerstörer, dem der große Ökonom Joseph A. Schumpeter mit seinem klassischen Werk Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie ein Denkmal setzte; nach Schumpeter besteht die Funktion des Unternehmers darin, "die Produktionsstruktur zu reformieren oder zu revolutionieren entweder durch die Ausnützung einer Erfindung, oder, allgemeiner, einer noch unerprobten technischen Möglichkeit zur Produktion einer neuen Ware bzw. zur Produktion einer alten auf eine neue Weise, oder durch die Erschließung einer neuen Rohstoffquelle oder eines neuen Absatzgebietes oder durch die Reorganisation einer Industrie usw."3 Surften Schumpeters nahezu prometheische Unternehmer auf Kondratjews langen Wellen prominent durch die sich zyklisch entwickelnde Geschichte des Kapitalismus, so sind diese spätestens seit Beginn des "Age of Secular Stagnation"4 , eingeleitet durch den 2007 beginnenden Börsencrash, fast nur noch in entlegenen Weltgegenden wie Kalifornien anzutreffen. Die säkulare Stagnation zeichnet sich dadurch aus, dass trotz Niedrig-Zinsen an den Kapitalmärkten Nachfrage und Wachstum in den westlichen Industriestaaten anämisch sind; die Politik des billigen Geldes befeuerte vor allem die Spekulation, statt zu günstigen Konditionen neue Ausrüstungsgüter zu erwerben, kauften Unternehmen eigene Aktien zurück, um deren Kurs hochzutreiben.

Auf der Suche nach Anlagemöglichkeiten

In den großen Kapitalsammelstellen des weltweiten Finanz-Casinos - Banken und Versicherungen - herrscht Anlagenotstand: Das dort gehortete Geldkapital, welches im Verlaufe des Börsencrashs 2007/2008 nur durch massive konzertierte Interventionen von Staaten und Zentralbanken vor der fälligen Entwertung bewahrt wurde5, sucht profitable Investitionsgelegenheiten, um mindestens erhalten, besser aber noch vermehrt zu werden; Anforderung: gute und sichere Rendite bei möglichst wenig Risiko - eine bei Niedrigzinsen und lauer Konjunktur nicht unproblematische Aufgabe. Das scheue Reh des Geldkapitals schaut, auf der Suche nach nahrhaftem Futter, sehnsuchtsvoll und verzagt zugleich in die private Investitionslandschaft, in welche es sich wegen all der unwägbaren Gefahren nicht recht hinaustraut.

Das Geldkapital-Bambi aus dem Hause Allianz & Co kann sich glücklich schätzen, dass ebenso empathische wie tatkräftige Wildhüter für sein Wohlergehen zuständig sind. Die Wildhüter Schäuble, Gabriel und Dobrindt entwickelten etwa seit 2014 die Idee, (anlage)notleidendes privates Geldkapital an der Sanierung der durch ihre Politik (Stichworte "Schwarze Null" und Schuldenbremse) systematisch heruntergewirtschafteten staatlichen Infrastruktur zu beteiligen.

Im Visier: die Autobahnen

Gabriel setzte eine "Autobahnraub- und Kommunenausplünderungs-Kommission"6 ein, die sogenannte Fratzscher-Kommission, einschlägig bestückt mit Vorständen von Allianz, Ergo und Deutscher Bank; nicht völlig überraschend kam die Kommission zu der Überzeugung, dass eine bald einzurichtende Verkehrsinfrastrukturgesellschaft mit eigener "Kreditaufnahmekapazität ohne staatliche Garantie, um eine klare Abgrenzung zum Staatssektor zu gewährleisten"7, eine zielführende Idee sei. Das Zauberwort lautet hier: "ohne staatliche Garantie" - dadurch käme die Gesellschaft bei Kreditaufnahme, um Projekte zu finanzieren, nicht in den Genuss der extrem niedrigen Zinsen, die Staaten mit bester Bonität wie Deutschland für Kredite zahlen müssen (bei 30 Jahren Laufzeit knapp 1% p.a.), sondern müsste das aufzunehmende Fremdkapital mit einem beträchtlichen Aufschlag (5-7% p.a.) verzinsen. Das Finanzministerium sekundierte in puncto Infrastrukturgesellschaft anlässlich einer Regierungspressekonferenz: "Das ist dann ja auch für Versicherungen, für Pensionsfonds die Möglichkeit, eine relativ stabile, kontinuierliche, planbare Rendite zu erzielen. Sie wissen ja auch - das sind nun einmal die Konsequenzen aus der Niedrigzinspolitik -, dass die Lebensversicherungen nach lukrativen Anlagemöglichkeiten suchen. Insofern sehen wir hier auch eine Möglichkeit, das als Anlageform zu ermöglichen."8

(K)ein Problem: das Grundgesetz

Um das Vorhaben einer Bundesfernstraßengesellschaft politisch umsetzen zu können, musste allerdings noch ein Hindernis aus dem Weg geräumt werden: Das Grundgesetz. Gemäß Artikel 90 des Grundgesetzes waren die Bundesländer im Rahmen der sogenannten "Auftragsverwaltung" für Planung, Bau und Betrieb von Autobahnen und Bundesstraßen zuständig, der Bund steuerte das Geld für Sanierung und Ausbau bei. Um den Weg für eine Bundesfernstraßengesellschaft frei zu machen, musste zwingend das Grundgesetz geändert werden, wozu sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat eine Zwei-Drittel-Mehrheit notwendig war. Um die Zustimmung der Bundesländer zu einem gravierenden Kompetenzverlust zu erhalten, wurde die angestrebte Grundgesetzänderung mit der Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zu einem Gesetzespaket verbunden: Von 2020 an sollen jährlich zusätzlich 9,751 MilliardenEuro vom Bund an die Länder fließen im Tausch gegen mehr Kompetenzen für den Bund. Um die qualifizierte Zustimmung des Bundestags zu sichern, galt es, die in Teilen etwas zögerliche SPD-Bundestagsfraktion für das Vorhaben zu gewinnen; in deren dezimierter Wählerschaft stand alles, was nach Privatisierung öffentlicher Güter aussah, spätestens seit dem Desaster der rot-grünen Teilprivatisierung der gesetzlichen Rentenversicherung ("Riester-Rente") nicht gerade in hohem Ansehen. Statt auf Geld wie im Fall der Bundesländer wurde auf kosmetische Feinarbeit gesetzt: Auf dem verfassungsändernden Gesetz durfte nicht allzu offensichtlich Privatisierung draufstehen, es genügte vollauf, wenn Privatisierung "drin" war.

Am 01. Juni 2017 stimmte der Bundestag mit dem erforderlichen Quorum (gegen die Stimmen der Partei Die LINKE und einiger Sozialdemokraten) dem von der Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zu, am 02. Juni gab der Bundesrat dem Gesetzespaket mit der notwendigen Zwei-Drittel-Mehrheit sein Plazet. In der abschließenden Plenardebatte des Bundestages9 betonte der sozialdemokratische Abgeordnete Oppermann: "Die Autobahnen bleiben im Eigentum des Staates. Sie gehören den Bürgerinnen und Bürgern." Und tatsächlich - ein Blick in den neuen Artikel 90 (1) GG: "Der Bund bleibt Eigentümer der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs. Das Eigentum ist unveräußerlich" zeigt: Die Autobahnen und Bundesstraßen bleiben in ihrer physischen Gestalt (Asphalt, Fahrbahnbegrenzungen etc.) in öffentlichem Eigentum. Weiter konstatierte Oppermann, dass die Bundesauftragsverwaltung der Länder zugunsten einer Zuständigkeit des Bundes aufgegeben wird - in Art. 90 (2) Satz 1 GG findet diese Aussage ihre Entsprechung: "Die Verwaltung der Bundesautobahnen wird in Bundesverwaltung geführt." Ferner lobte der SPD-Fraktionschef die zu gründende Bundesinfrastrukturgesellschaft "in ausschließlich staatlicher Regie", durch welche die notwendigen Investitionen ins Straßennetz gelenkt werden sollen. Von staatlicher Regie ist allerdings in Art. 90 (2) Satz 2 nicht die Rede: "Der Bund kann sich zur Erledigung seiner Aufgaben einer Gesellschaft privaten Rechts bedienen." Eine Gesellschaft privaten Rechts ist und bleibt eine Gesellschaft privaten und nicht öffentlichen Rechts; daran ändern auch die Konkretisierungen der Sätze 3 und 4 des Art. 90 (2) nichts: "Diese Gesellschaft steht im unveräußerlichen Eigentum des Bundes. Eine unmittelbare oder mittelbare Beteiligung Dritter an der Gesellschaft und deren Tochtergesellschaften ist ausgeschlossen." Zwar kann der Bund die Gesellschaft privaten Rechtes nicht veräußern und können Dritte - etwa Banken und Versicherungen mit überschüssigem Geldkapital - nicht Miteigentümer werden, doch die Gesellschaft als solche ist privatrechtlicher Natur und erfüllt somit das von der Expertenkommission (siehe oben) geforderte Kriterium der Staatsferne. Und schließlich behauptete Oppermann: "Während heute ÖPP [Öffentlich-Private Partnerschaft10, d. Verf.] eigentlich grenzenlos zulässig und möglich ist, wird sie in der Verfassung jetzt erstmals deutlich ausgeschlossen." Das ist angesichts des Artikels 90 (2) Satz 5 und 6 eine recht originelle Deutung: "Eine Beteiligung Privater im Rahmen von Öffentlich-Privaten Partnerschaften ist ausgeschlossen für Streckennetze, die das gesamte Bundesautobahnnetz oder das gesamte Netz sonstiger Bundesfernstraßen in einem Land oder wesentliche Teile davon umfassen." Während in der alten Fassung des Artikels 90 die ÖPP überhaupt nicht erwähnt wurden, kommt ihnen durch die Neufassung nunmehr ausdrücklich Verfassungsrang zu, und die Beschränkungen beziehen sich lediglich auf Konstellationen, die in der Praxis nicht von Belang sind: "Gängige ÖPP-Teilstücke waren bisher nie länger als 75 km, und Netz-ÖPPs hat weltweit noch nie jemand gesehen. Die SPD hätte genauso durchsetzen können, dass Ufos verboten werden."11 Weshalb ÖPP überhaupt in Verfassungsrang gehoben werden, konnte sich Oppermann kurioserweise selbst nicht so recht erklären, gestand er doch freimütig: "denn wir haben mit ÖPP keine guten Erfahrungen gemacht. ÖPP benachteiligt systematisch die mittelständischen Bauunternehmen in Deutschland (Beifall bei Abgeordneten der SPD) und bevorzugt international agierende Großkonzerne. Der Bundesrechnungshof hat dokumentiert, dass ÖPP-Projekte teurer sind, als wenn der Staat sie selber umsetzt."

ÖPP in der Praxis

Angesichts dieser sozialdemokratischen Orientierungsnöte nahm es nicht wunder, dass die Abgeordnete Wagenknecht (DIE LINKE) folgende naheliegende Frage stellte: "Wenn Sie wirklich keine Autobahnprivatisierung wollen, warum übertragen Sie dann die Nutzungsrechte und die Verwaltungskompetenz für die Autobahnen an eine Gesellschaft privaten Rechts?" Interessanterweise quittierte der Abgeordnete Bartol (SPD) die Frage mit einem vom Protokoll vermerkten nonchalanten Zwischenruf: "Effizienz!" Dabei vergaß der Abgeordnete leider hinzuzufügen, wessen Effizienz zu welchem Zweck gemeint ist. Zur Aufklärung dieses Sachverhaltes ergab es sich, dass wenige Wochen nach der umkämpften Grundgesetzänderung bekannt wurde, dass die 2008 zum Ausbau und Betrieb der A1 Bremen-Hamburg gegründete ÖPP-Betreibergesellschaft A1 mobil GmbH kurz vor der Zahlungsunfähigkeit steht. Eine kurze Skizze des Projektes: Auf einem Abschnitt von 73 Kilometern wurde die A1 binnen vier Jahren sechsspurig ausgebaut; die Gesellschaft sollte laut Vertrag mit der Bundesrepublik den Abschnitt bis 2038 betreiben und sich aus Einnahmen der LKW-Maut refinanzieren; das Gesamtinvestitionsvolumen beträgt 1,3 MilliardenEuro, knapp 50 MillionenEuro das Eigenkapital der A1 mobil GmbH, der von einem Bankenkonsortium beigesteuerte Fremdkapitalanteil hat ein Volumen von 518 MillionenEuro, für welche die Betreiber zwischen 2015 und 2035 mit einem Zinssatz von durchschnittlich etwa 6,8 Prozent (!) kalkulierten.12 Es kam, wie es kommen musste: A1 mobil hatte mit steigendem LKW-Aufkommen kalkuliert, was nicht eintrat, die Einnahmen fielen deutlich geringer aus und reichen mittlerweile kaum noch, um die hohen Bankkredite zu bedienen. Konsequenterweise verklagt nun A1 mobil die Bundesrepublik, der Streitwert beträgt stattliche 777 MillionenEuro, der Ausgang ist - die Verträge umfassen 36.000 Seiten und sind geheim - schwer abzuschätzen. Ein Vorstandsmitglied der Allianz, Maximilian Zimmerer, hatte 2015 in einem Plädoyer, privates Kapital zur Infrastrukturfinanzierung zu nutzen, leichtsinnigerweise folgende Regel aufgestellt: "Wenn Infrastruktur privat finanziert und betrieben werden soll, dürfen die Kosten hierfür dauerhaft nicht höher sein als bei öffentlicher Finanzierung. Sind die Zinsaufwendungen bei privater Finanzierung höher, muss diese durch Effizienz beim Bau und Betrieb des Projekts kompensiert werden."13 Das hat bei der A1 mobil nicht so richtig funktioniert.

Ein kurzes Fazit: Die Änderung des Art. 90 GG beinhaltet sowohl eine formelle Privatisierung, erkennbar an der "Gesellschaft privaten Rechts" des Art. 90 (2) Satz 2, als auch eine funktionale Privatisierung, bei der das wirtschaftliche Nutzungsrecht an den materiell weiterhin im Eigentum des Bundes befindlichen Autobahnen an eine private Gesellschaft übertragen wird. Die zu gründende Infrastrukturgesellschaft ist zwar gemäß Errichtungsgesetz "nicht berechtigt, Kredite am Markt aufzunehmen"14, doch handelt es sich hier nur um einen gesetzlichen Vorbehalt, der von der künftigen Regierung mit einfacher Mehrheit kassiert werden kann und gilt diese Einschränkung nicht für Dritte (ÖPP), die mit der Erfüllung der eigentlichen Aufgaben betraut werden können. Ob der Weg über ÖPP gegangen wird, liegt im Ermessen der Politik. Doch wie plausibel ist die Annahme, die in Berlin sich zusammenbrauende bürgerlich-postmaterialistische Koalition werde von der Möglichkeit keinen Gebrauch machen, das scheue und renditehungrige Reh des Geldkapitals an den nahrhaften Futtertrog der ÖPP zu führen und Bambi so auf Kosten der öffentlichen Daseinsvorsorge und der Bevölkerung dieses Landes über den harten Winter der säkularen Stagnation zu verhelfen?

Anmerkungen

1) Karl Marx 1969: Das Kapital, Band 1, 6. Auflage, Berlin: 703.

2) Ebd.

3) Joseph A. Schumpeter 1987: Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, Tübingen: 214.

4) Lawrence Summer 2016: "The Age of Secular Stagnation", in: Foreign Affairs, March/April 2016, URL: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2016-02-15/age-secular-stagnation (Zugriff am 05.11.2017).

5) Vgl. dazu Mark Blyth 2014: Wie Europa sich kaputtspart. Die gescheiterte Idee der Austeritätspolitik, Bonn: Kap. 2-3.

6) Norbert Häring 2015: Ein Ministerium lügt, um Autobahnräuber zu decken, die Medien versagen völlig und ein Blogger verzweifelt bald. URL: http://norberthaering.de/de/27-german/news/319-fratzscher-bericht (Zugriff am 05.11.2017).

7) Expertenkommission "Stärkung von Investitionen in Deutschland" 2015: Stärkung von Investitionen in Deutschland. Bericht der Expertenkommission im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Energie, Sigmar Gabriel: 7. URL: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Studien/staerkung-von-investitionen-in-deutschland.pdf?__blob=publicationFile&v=9 (Zugriff am 07.11.2017).

8) Die Bundesregierung 2016: Regierungspressekonferenz vom 21. November. URL: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2016/11/2016-11-21-regpk.html (Zugriff am 05.11.2017).

9) Alle Zitate aus dieser Debatte sind dem Plenarprotokoll 18/237 des Deutschen Bundestags, Stenografischer Bericht, 237. Sitzung, Berlin, Donnerstag, 01. Juni 2017: 23974ff entnommen. URL: http://dipbt. bundestag.de/dip21/btp/18/18237.pdf# P.23980 (Zugriff am 07.11.2017).

10) Bei ÖPP im Zusammenhang mit Autobahn-Projekten handelt es sich überwiegend um sogenannte vertragliche ÖPP: "Diese zeichnen sich durch langfristige Vertragsbeziehungen zwischen öffentlichen und privaten Partnern aus. Der private Partner erbringt längerfristige Leistungen, für die er ein Entgelt erhält." (Kai Eicker-Wolff / Patrick Schreiner 2017: Mit Tempo in die Privatisierung, Köln: 31f.). Unter die zu erbringenden Leistungen fallen typischerweise "Teile der Planung sowie in der Regel vollständig die Ausführung und den mehrjährigen Betrieb des entsprechenden Vorhabens. Auch die Finanzierung der Infrastruktur wird oft vom privaten ÖPP-Partner übernommen" (ebd.: 33).

11) Carl Waßmuth 2017: Autobahnprivatisierung: Die SPD will es nicht gewesen sein. URL: https://www.gemeingut.org/autobahnprivatisierung-die-spd-will-es-nicht-gewesen-sein/ (Zugriff am 07.11.2017).

12) Vgl. David Böcking 2017: "Autobahnbetreiber rechneten mit Ackermann-Renditen", in: DER SPIEGEL vom 23.09.2017. URL: http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/a1-privatisierung-betreiber-rechneten-mit-ackermann-renditen-a-1169408.html (Zugriff am 08.11.2017).

13) Maximilian Zimmerer 2015: Geld für die Infrastruktur. URL: https://www.allianz.com/de/presse/news/unternehmen/standpunkte/150109-geld-fuer-die-infrastruktur.html/ (Zugriff am 08.11.2017).

14) Bundesgesetzblatt 2017: § 7 (1) S.3 des Gesetzes zur Errichtung einer Infrastrukturgesellschaft für Autobahnen und andere Bundesfernstraßen, Nr. 57, Bonn.

Frank Graf, außerakademisch tätiger Politikwissenschaftler mit den Interessenschwerpunkten Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik, Korrespondenzadresse: Frank.Graf1@web.de