Das Motto der Widersprüche, „Verteidigen, Kritisieren und Überwinden zugleich“ hat sich zum Leitmotto unseres Beitrags entwickelt. Von der Idee für den Beitrag im Zusammenhang mit der Reform des SGB II zum „Bürgergeld“ 2022/2023, mit dem Anspruch, „Hartz-IV hinter sich [zu] lassen“ (Deutscher Bundestag 2022), bis zum Frühjahr 2024 wurden nicht nur Teile der Reformen zurückgenommen. Vielmehr hat sich eine eskalierende Debatte um das Bürgergeld entwickelt, die ihren (vorläufigen) Höhepunkt im Entwurf der CDU (2024) „Die Neue Grundsicherung" erreicht hat.
Dabei wurden bereits die Gesetzesentwürfe von Erwerbsloseninitiativen, Wohlfahrts- und Sozialverbänden sowie Gewerkschaften zu Recht kritisiert, da sie keine wirkliche Abkehr von den Grundprinzipien des „Hartz-IV Systems“ bedeuten (vgl. Völker 2022: 4), sondern lediglich eine graduelle Weiterentwicklung darstellen (vgl. Beckmann 2023: 55).
Gleichwohl verweisen die umstrittenen politischen und medialen Debatten um das Bürgergeld (bspw. Sell 2024; Fitzenberger 2024), den Status der Leistungsempfänger:innen und deren soziale Rechte, auf die Notwendigkeit, zentrale Begriffe sowie damit verbundene Positionszuweisungen und Gestaltungen der Beziehung zwischen Leistungsberechtigten und Staat, zwischen Armen und Gesellschaft, kritisch zu beleuchten. Besonders deutlich wird dies im Entwurf der CDU, in dem sie mit einem verkürzten Bezug auf das Subsidiaritätsprinzip (kritisch: Ansen 2022: 50f.) fordert: „Einen Namen, der Klarheit schafft. Grundsicherung steht nicht jedem zu, sondern ist eine Unterstützung für diejenigen, die ihren Lebensunterhalt nicht durch eigene Arbeit oder Vermögen bestreiten können“ (CDU 2024: 1, Herv. im Orig. in Fettdruck).
Im folgenden Beitrag steht weniger die Analyse der materiellen Tragweite der Reform und einzelner Bestandteile im Fokus, sondern vielmehr Fragen nach der widersprüchlichen Verbindung des sozialstaatlich institutionalisierten Umgangs mit Armut und Formen politisch-gesellschaftlicher Zugehörigkeiten (vgl. Bareis/Wagner 2015: 13). Für uns war die Chiffre „Bürgergeld“ der zentrale Ausgangspunkt, mit dem die Reform diese Fragen transportiert. Zur Verdeutlichung schärfen wir in einem ersten Schritt unsere theoretische Perspektive, in der wir an die Überlegungen von Simmel ([1906]1992) sowie deren Verarbeitung und Weiterentwicklung durch Lessenich (vgl. 2008; 2022) anschließen. In einem zweiten Schritt erinnern wir an die so genannten Hartz-IV Reformen, die zu überwinden Anspruch der Bürgergeldreform war, um sodann letztere in ihrer Entwicklung mit Blick auf die damit verbundenen Beziehungspolitiken zu beleuchten. Dafür ist es notwendig, diesen Prozess als umkämpft wahrzunehmen und seine „politische Grammatik“ (Fraser 2015) zumindest mitzudenken. Insofern geht es nicht nur um die Ergebnisse des Reformprozesses, sondern auch um Bestrebungen bzw. Zielsetzungen, die sich in den Auseinandersetzungen nicht realisiert haben. Nur so lässt sich die Widersprüchlichkeit der Neuordnung von „Armut“ als soziales Verhältnis angemessen untersuchen.
Armut als politisch gestaltetes soziales Verhältnis
Sozialstaatliche Programme und Institutionen übernehmen nicht einfach die Bearbeitung von gesellschaftlichen Gruppen, die der Existenz dieser Programme vorausgehen. Danach bringt „der Sozialstaat die moderne ‚Gesellschaft‘ als eine komplexe Struktur symbolisch und materiell institutionalisierter Muster wechselseitiger Unterstützung und Abhängigkeit sozialer Akteure“ (Lessenich 2008: 37) mit hervor, indem er soziale Beziehungen reguliert, ordnet und regiert. Er konstituiert wesentlich die Gruppen, auf die er sich dann programmatisch bezieht, sowie die Beziehungen dieser Gruppen zueinander. Dies zeigt sich insbesondere im Feld der Unterstützung von Menschen, die von Staats wegen als „arm“ definiert werden. Betroffene werden so in besonderer Art und Weise als von sozialer Ausschließung bedroht markiert und zum Rest der Gesellschaft in Beziehung gesetzt. Dies gilt insbesondere für Politiken der Leugnung der Existenz von Armut, wie sie in Deutschland lange Zeit vorherrschend waren (vgl. Bareis/Wagner 2015).
Nach Simmel (1992) wird die Unterstützung der „Armen“ nicht kausal mit der Not der Betroffenen begründet, sondern final mit dem „Interesse der Gesellschaftstotalität“ (ebd.: 518), der „Förderung des Gemeinwesens“ (ebd.: 517). Ihr Zweck ist keinesfalls Armut zu beseitigen, weder auf der Ebene des Einzelfalls und schon gar nicht mit Blick auf die Strukturen kapitalistischer Vergesellschaftung, die das Verhältnis von Reichtum und Armut hervorbringen. Vielmehr geht es um den Schutz und Erhalt einer gesellschaftlichen Ordnung (ebd.; vgl. Kronauer 2002: 147f.). Nach Simmel begründet erst die (staatliche) Unterstützung selbst den Status des „Armen“. Armut ist demnach „eine soziale Beziehung, eine Resultante gesellschaftlicher Wechselwirkungsverhältnisse“ (Lessenich 2022: 97). Die Annahme der Unterstützung erfolgte schon zu Simmels Zeiten, im Kaiserreich, auf Basis der Zugehörigkeit zu einem politischen Gemeinwesen. Sie wirkte gleichzeitig deklassierend, da keine (marktbezogene) Gegenleistung erbracht und damit ein Schuldverhältnis zwischen gebenden und empfangenden Gruppen etabliert wurde (vgl. Wagner 2013). Das konstituierte einen besonderen Status: „Arme“ waren zwar „Gegenstand einer Pflicht, aber nicht Träger des ihr korrespondierenden Rechtes“ (Simmel 1992: 520) auf Unterstützung durch die staatliche Gemeinschaft. Der Status des:r „Bürger:in“, der die Pflicht zur Unterstützung begründete, wurde durch die Inanspruchnahme von Unterstützung, das „Arm-Sein“, suspendiert, u.a. indem die „Unterstützten“ der paternalistisch-disziplinierenden Kontrolle durch die Armenpflege unterworfen waren (vgl. Sachße/Tennstedt 1988). Damit befanden sich „Arme“ in einer besonderen Situation. Sie wurden einerseits der übrigen, „eigentlichen“ Gesellschaft gegenübergestellt. Andererseits begründete dies nach Simmel (1992: 546) „eine ganz bestimmte Beziehung, die ihn [den Armen, d. Verf.] als ein Element in das Gruppenleben hineinzieht“. Das Verhältnis „des Armen“ (analog zu den „Fremden“) zum staatlich organisierten Gemeinwesen war – und ist bis heute – vielmehr durch eine paradoxe Gleichzeitigkeit von „Drinnen“ und „Draußen“ (vgl. ebd.: 547 sowie Kronauer 2002: 147f) geprägt.
Auch wenn sich seitdem vieles verändert hat – insbesondere besteht inzwischen ein gesetzlich verankerter Rechtsanspruch auf Unterstützung und politische Bürgerrechte werden Leistungsbeziehenden nicht mehr formal aberkannt – bleibt die Inanspruchnahme von staatlich garantierten materiellen Leistungen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Zugehörigkeit(en) und Ausschließungen höchst widersprüchlich: umfangreiche Bedürftigkeitsprüfungen und disziplinierende workfare-Programme (bspw. Lessenich 2008), die ubiquitäre Präsenz von Formen symbolischer Degradierung (bspw. Kessl et al. 2007) sowie die fehlende politische Repräsentanz von „Armen“ verweisen darauf, dass der Kern von Simmels Analyse bis heute gültig bleibt (siehe u.a. Kronauer 2002; Paugam 2008; Lessenich 2022).
Armut verweist auf ein gesellschaftliches Verhältnis und Armutspolitiken markieren immer auch spezifische „Beziehungspolitiken“, in dem sie als „Arme“ kategorisierte Menschen in ein spezifisches Verhältnis zur staatlichen Ordnung sowie zu anderen Bevölkerungsgruppen setzen. Mit dieser theoretischen „Brille“ werden wir im Weiteren die politisch – affirmativ wie ablehnend – proklamierte „Überwindung“ von Hartz IV durch ein „Bürgergeld“ kritisch beleuchten: Wie beeinflusst die mit Betonung des Bürger:innenbegriffs geführte „Reform“ das Verhältnis von Drinnen und Draußen, welches für den Status der „Armen“ konstitutiv zu sein scheint? Im losen Anschluss an Fraser (2003) lässt sich dies sowohl auf Fragen der symbolischen Anerkennung (als „Bürger:in“) wie auch materieller (Um)Verteilung beziehen (Teilhabe an „Geld“, Zugang zu Bildung etc.). Fragen an das sozialstaatlich vermittelte Verhältnis von Teilhabe und Ausschließung beziehen sich immer auf Konflikte darum, wer zu welchen Bedingungen (keinen) Zugang zu bestimmten gesellschaftlichen Ressourcen und Feldern haben soll (vgl. Steinert 2000: 17). Wie über sozialstaatliche Leistungen gesellschaftliche Gruppen und deren Klassifikation hervorgebracht, behandelt und zueinander in Beziehung gesetzt werden, ist immer Ergebnis gesellschaftlicher Auseinandersetzungen und Kämpfe (vgl. Martin/Wissel 2021: 292). Das schließt in widersprüchlicher Form Errungenschaften und Zugeständnisse an subalterne Interessen mit ein (vgl. Wagner 2022) und bleibt zugleich umkämpft.
Ein Blick zurück: Was soll eigentlich überwunden werden?
Um den Prozess der Neuordnung mit dem Bürgergeld zu befragen, inwiefern dessen symbolische wie materielle Bezugspunkte Versuche einer veränderten „Beziehungspolitik“ erkennen lassen, ist es notwendig, zuvor an die Agenda 2010 resp. „Hartz-Reformen“ zu erinnern, von denen sich insbesondere sozialdemokratische Akteur:innen mit der Bürgergeldreform abgrenzen wollten. Zu erinnern ist an die Aktivierungsprogrammatik und ihr Mantra des Förderns und Forderns, mit dem „nichts weniger als ein neuer ‚Sozialkontrakt‘, ein neues Gleichgewicht des Gebens und Nehmens“ (Lessenich 2022: 96) etabliert und damit das Verhältnis von Drinnen und Draußen neu gestaltet wurde.
Die deutsche Agenda-Politik verstand sich selbst als nationale Umsetzung der Lissabon-Verträge, durch die die EU bis 2010 „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt“ (Rat der Europäischen Union 2000: 2) gemacht werden sollte. Wettbewerbsfähigkeit zielte dabei nicht nur auf die Sicherung eines dauerhaften Wirtschaftswachstums und „bessere Arbeitsplätze“, sondern genauso auf einen „größeren sozialen Zusammenhalt“. Mit der Verbindung von Wettbewerb und gesellschaftlicher Kohäsion programmierte diese Doppelstrategie Armut und Ausgrenzung in spezifischer Weise neu (vgl. Bareis/Wagner 2015: 9f): Wer nicht als „wettbewerbsfähig“ und „dynamisch“ adressiert werden konnte, wessen Fähigkeiten und Wissen sich nicht als „Humankapital“ warenförmig machen ließen, besaß für das politische Gemeinwesen – in Europa oder Deutschland – keine Relevanz. Laut Lissabon sollten mit der „Herausbildung dieser neuen Wirtschaftsform die schon bestehenden sozialen Probleme Arbeitslosigkeit, soziale Ausgrenzung und Armut nicht noch verschärft“ (Rat der Europäischen Union 2000: 8), sondern „die Beseitigung der Armut entscheidend“ (ebd. 11) vorangebracht werden, wie sich aktuell in der Zielsetzung, Obdachlosigkeit bis 2030 zu beseitigen, zeigt (EU Parlament 2020). Entscheidend für unsere Analyseperspektive ist die veränderte Betrachtung von Armut und Ausschließung sowie ihrer „Bekämpfung“, nicht nur in Deutschland: „no work“ (vgl. Anhorn 2008) wurde als das einzige und eigentliche Problem von social exclusion und bröckelnder Kohäsion markiert. Die damit verbundene Ausblendung der Mehrheit der Armen, die nicht, noch nicht oder nicht mehr als potenziell erwerbsfähig gelten, ist ein elementarer Bestandteil dieser Programmatik und der Diskurse bis heute. Die so genannten Nichterwerbspersonen machen derzeit über zwei Drittel der „Armen“ aus (vgl. Paritätischer 2024: 11), wogegen offiziell Erwerbslose nur 4,9% der „Armen“ ausmachen. Gleichwohl bestimmt der Fokus auf letztere die Beziehungsgestaltung. Ein zweiter elementarer Bestandteil ist die Aufgabe des Anspruchs, dass Lohnarbeit zum Leben ausreichen muss – darauf kommen wir noch. Mit diesem eng verbunden ist die Legitimation des „Lebensentwurfs“ ohne Lohnarbeit vermögend zu sein. Bürger:innen definieren sich in dieser Lesart (bspw. der CDU) über ihre fehlende Bedürftigkeit, nicht über die Arbeitskraft. Arme werden moralisch dafür verurteilt, arm zu sein. Reichtum bedarf dieser gesellschaftsbezogenen Rechtfertigung nicht.
„Arme“ und „Ausgegrenzte“ sollten, so der Kern von „Hartz IV“, „um jeden Preis“ in Lohnarbeit gebracht werden – auch gegen ihren Willen. Ziel und Zweck dieser Aktivierungsprogrammatik war (und ist) die Förderung des gesellschaftlichen Ganzen, in dessen Namen die einzelnen eigenverantwortlich für ihre (Re-)Integration in den Erwerbsarbeitsmarkt zu sorgen haben bzw. dazu aufgefordert und gezwungen werden. Dazu gehörten zentral Sanktionen bei mangelnder Übernahme der Eigenverantwortung. Nach dem Motto from welfare to workfare wurde mit Hartz IV die aktive, eigenverantwortliche Beteiligung zur Bedingung für die Gewährung von Unterstützung und Teilhabe (vgl. Lutz 2012; Lessenich 2008). Fehlende Mitwirkung rechtfertigt in dieser Logik den Entzug von Ressourcen bzw. soziale Ausschließung: „Fordern, Fördern und bei Zielverfehlung fallen lassen“ (Dahme/Wohlfahrt 2002). Diese aktivierende Responsibilisierung wurde im SGB II unter dem Leitmotiv „Fördern und Fordern“ (§§1 - 6d SGB II) konkretisiert (auch im Bürgergeld ist dies die Überschrift des ersten Abschnitts des SGB II). Leistungen des Staates wurden damit ausdrücklich an Gegenleistungen geknüpft und unter „Anreize und Sanktionen“ (§§ 31-32 SGB II), im Bürgergeld „Leistungsminderungen“, Strafen für Regelverstöße verbindlich festgeschrieben. Dies drückt materiell das aktivierungspolitische Kernprinzip aus: keine Rechte ohne Verpflichtungen. Dabei war die geforderte Eigenverantwortung eine doppelte und stiftete eine spezifische Beziehung zwischen Leistungsempfänger:innen und Gesellschaft. Die Individuen sind a) sich selbst und b) der Gesellschaft gegenüber ökonomisch und moralisch verantwortlich (vgl. Lessenich 2008: 163ff.).
Zur Agendapolitik gehörten auch Bündnisse für Arbeit und die Schwächung der Flächentarife, die der Logik „Arbeit um jeden Preis“ folgten. Neben „Ich-AGs“ und „1€-Jobs“ ist vor allem auf die massive Ausweitung sogenannter Niedriglohnsektoren zu verweisen. Unter diesem Gesichtspunkt war diese Politik extrem „erfolgreich“ (Grabka/Göbler 2020: 41). Auch wenn für die letzten Jahre ein Rückgang konstatiert wird (vgl. Grabka 2024), hat Deutschland nach wie vor einen der größten Niedriglohnsektoren Europas. Daran lässt sich die o.g. doppelte Programmierung von Armut deutlich ablesen: Die Ausweitung des Niedriglohnsektors sollte nicht nur ein Wettbewerbsvorteil für die deutsche Wirtschaft sein, sondern für die „Armen“ eine Eintrittskarte in Erwerbsarbeit (vgl. Grabka/Göbler 2020: 41) mit der Aussicht auf eine besser entlohnte Tätigkeit in der Zukunft. Letzteres hat sich offensichtlich nicht bewahrheitet. Trotz des massiven Anstiegs der Beschäftigung nahm der prozentuale Umfang des Niedriglohnsektors über viele Jahre hinweg nicht ab und nur etwa ein Drittel der Niedriglohnbeschäftigten schafft es mittelfristig in eine etwas besser entlohnte Tätigkeit (vgl. Grabka/Schröder 2019: 256).
Allgemein hat die Niedrigeinkommensquote (vgl. Grabka 2024: 75) und die Anzahl sogenannter „working poor“ deutlich zugenommen, die Einkommensmobilität sinkt (vgl. Goebel/Krause 2021: 242). Dies drückt sich gerade auch in den Zahlen zu sogenannten Aufstocker:innen aus, also Menschen, die SGB II Leistungen beziehen und gleichzeitig einer Lohnarbeit nachgehen. Deren Anteil an den erwerbsfähigen Leistungsbeziehenden machte zwischen 2010 und 2018 einen Anteil von 27-30% aus (vgl. Lietzmann/Wenzig 2021: 10ff.) und lag auch nach einigen Mindestlohnerhöhungen und sozialpolitischen Anpassungen in den ersten Monaten nach Einführung des Bürgergeldes bei ca. 810.000 Personen (20%).[1] „Aufstocken“ hat sich empirisch als ein zeitlich recht stabiler Status erwiesen, der überdurchschnittlich häufig von Alleinerziehenden ausgeübt wird (19%). Gleichzeitig erhalten drei Viertel aller Aufstocker:innen Niedriglohn. Bei ca. 46% geht es dabei um eine geringfügige Beschäftigung, in mehr als der Hälfte aller Fälle aber nicht.
Durch die Agenda-Politik wurde somit ein besonderes Armutsverhältnis bzw. eine besondere Situation des Drinnen im Draußen geschaffen. Lohnarbeit führt entgegen dem damit verknüpften Integrationsversprechen nicht aus Armut heraus. Für einen beachtlichen Teil der „Integrierten“ wurde sie nun zur „Normalität“ und zwar als Dauerzustand. Insofern überrascht es nicht, dass die Rede von der Eigenverantwortung immer weniger überzeugt und die Wirksamkeit von Sanktionen als Mittel zur Reintegration in Erwerbsarbeit nicht nur von wissenschaftlicher Seite in Frage gestellt werden (für einen Überblick: Bernhard al. 2019; IAB 2022). Nicht zuletzt werden Lohnarbeitsverhältnisse wieder stärker klassentheoretisch unter die Lupe genommen (u.a. Mayer-Ahuja/Nachtwey 2021).
In diesem Kontext wurde das Konzept des Bürgergelds entwickelt. Bereits in den Vorentwürfen (vgl. SPD 2019) stand in der Begründung der Bezug auf Unterstützung als „soziales Recht“ (ebd.) im Fokus, wegen dessen Inanspruchnahme sich „niemand […] stigmatisiert fühlen [darf]“. Als konzeptionelle Kernelemente der Neuerungen, die nicht weniger als ein neues Verständnis des Sozialstaates und seiner Leistungen ausdrücken sollten, wurden vor allem „Respekt und Bürgerfreundlichkeit“ sowie eine weitreichende Veränderung der Praxis im Umgang bei „Konflikten und nicht zuletzt bei Sprache, Beratung und Betreuung“ (ebd.) markiert.
Skizze der Genese des Bürgergeldes – „Rise and Fall einer Reform(idee)“
Die 2019 skizzierten Elemente finden sich weitestgehend im Referentenentwurf vom 09.08.2022 wieder sowie – freilich abgeschwächt – im am 25.11.2022 nach Anrufung des Vermittlungsausschusses im Bundesrat beschlossenen Gesetz (vgl. Herbe/Palsherm 2023). Dieses hatte das große Ziel, „Hartz-IV hinter sich [zu] lassen“ (Deutscher Bundestag 2022): „Das Bürgergeld soll die Würde des und der Einzelnen achten, zur gesellschaftlichen Teilhabe befähigen sowie digital und unkompliziert zugänglich sein“ (Koalitionsvertrag zit. n. Beckmann 2023: 56). Im Kern sollte dies durch Möglichkeiten realisiert werden, „sich [im Leistungsbezug] stärker auf Qualifizierung, Weiterbildung und Arbeitssuche zu konzentrieren“ (Drucksache 20/3873: 2, Herv. d. Verf.) sowie durch die Implementierung einer neuen Kultur des Vertrauens, mit der eine Begegnung auf Augenhöhe in der Zusammenarbeit zwischen Verwaltung und Bürgergeldberechtigten etabliert werden sollte.
Damit kommen wir zu den Veränderungen. Zentral ist die konsequente Verabschiedung der Begrifflichkeiten „Hartz IV“ sowie „Arbeitslosengeld II“ und „Sozialgeld“ durch das – für alle Bezieher:innengruppen vereinheitlichte – „Bürgergeld“. Diese zunächst nur symbolisch und semantisch vollzogene Änderung der Verhältnisbestimmung und angestrebte Entstigmatisierung der Leistungsberechtigten sollte sich materiell vor allem in der Ersetzung der Eingliederungsvereinbarung durch einen so genannten Kooperationsplan ausdrücken. Juristische Kommentator:innen sprechen von einem „Kernelement des Bürgergeld-Gesetzes“ (Herbe/Palsherm 2023: 116), mit der die angestrebte Vertrauenskultur etabliert und die Machtasymmetrie zwischen Leistungsberechtigten und Administration gemindert werden soll. Im Gegensatz zur vorhergehenden Eingliederungsvereinbarung stellt der Kooperationsplan (§ 15 SGB II) als für alle Beteiligten ,,rechtlich nicht verbindliche[r] Plan zur Verbesserung der Teilhabe‘‘ (Gesetzesentwurf 2022: 57) ohne Rechtsfolgen(-belehrung) keine Grundlage für Leistungsminderungen bzw. Sanktionen mehr dar. Er ähnele daher, so Herbe und Palsherm (2023: 116ff), der Hilfeplanung in anderen Sozialgesetzbüchern, inklusive des aushandlungsorientierten Anspruchs. Diese im Referenten- und Gesetzentwurf sichtbare Neuorientierung wurde schon im Vermittlungsverfahren abgeschwächt, indem in § 15 (5) die Möglichkeit ,,nachgehende[r] Aufforderungen zur Einhaltung der Absprachen aus dem Kooperationsplan mit Rechtsfolgenbelehrung[en]“‘ (ebd. 117) verankert wurde, mit der – wie im alten SGB II – ein rechtsfolgefähiger, sprich sanktionsbewehrter, Verwaltungsakt hergestellt werden kann. Ebenfalls konträr zur formulierten Intention – Vertrauenskultur und Respekt – wurde die in den Entwürfen vorgesehene so genannte sechsmonatige Vertrauenszeit (Drucksache 20/3873: 4) zu Beginn des Leistungsbezuges im Vermittlungsausschuss gestrichen. In dieser sollte den Leistungsberechtigten garantiert werden, „dass keine Anordnungen von Maßnahmen mit Rechtsfolgenbelehrung ergehen [und] Leistungsminderungen bei Pflichtverletzungen […] ausgeschlossen“ (ebd.) sind.
Die vom Ansatz her ähnlichen und in der Pandemie bereits erprobten Karenzzeiten, in denen die Angemessenheit der Wohnung (§ 22 SGB II) nicht geprüft wird sowie ein höheres Schonvermögen (§ 12 SGB II) erlaubt ist, stehen im Gesetz, wurden im Verfahren jedoch von 24 auf 12 Monate verringert. Auch die Höhe des zulässigen Schonvermögens in der Karenzzeit wurde reduziert: von ursprünglich 60.000 € für die:den Leistungsberechtigte:n plus 30.000 für jede weitere Person in der Bedarfsgemeinschaft auf 40.000 € plus 15.000 €.
Die letztgenannten Regelungen schwächen für Neuantragstellende zum einen die weiter bestehende Konditionalisierung der Leistungen ab. V.a. betreffen sie neben der angestrebten Vertrauenskultur auch die Erleichterung der Qualifizierung, Weiterbildung und Arbeitssuche. Mit der Einführung von Karenzzeiten soll ein Freiraum geschaffen werden, in dem weder Sorge um das Ersparte noch um die Wohnung bestehen (vgl. ebd.: 3).
Zu diesem Aspekt der Reform zählen insbesondere die Veränderungen beim Vermittlungsvorrang – dem einer strikten workfare-Logik folgenden vormaligen Vorrang der Aufnahme von Arbeit (‚Arbeit um jeden Preis‘). Dessen Abschwächung in § 3 Abs. 1 SGB II markiert eine materielle und ideelle Veränderung: Ausbildung und Erwerbstätigkeit (vereinfacht formuliert: das Fördern und das Fordern) wurden gleichrangig gesetzt. Verstärkt wurde die Orientierung auf Qualifikation und „nachhaltige“ Arbeitsverhältnisse anstelle prekärer „Helferjobs“ (Herbe/Palsherm 2023: 109) im Niedriglohnsektor auch durch die Einführung eines Weiterbildungsgeldes (§ 16 Abs. 3b SGB II) in Höhe von 150 € für berufsabschlussbezogene Weiterbildungen sowie eines „Bürgergeldbonus“ von 75 € für andere berufsbezogene Weiterbildungen (§ 16j SGB II). Ebenso ist die Entfristung des sozialen Arbeitsmarktes, also der Zuschüsse für Arbeitgeber bei sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung von langfristig erwerbslosen Personen (§ 16i SGB II), der 2025 enden sollte, eine Veränderung, die zur Erleichterung der Qualifizierung, Weiterbildung und Arbeitssuche gezählt werden kann.
Die Erhöhung des Bürgergeldes, die im politischen Diskurs höchst relevant ist, sowie die Herabsatzung der Sanktionshöhen nennen wir bewusst nur knapp und am Ende. Zwar stellen beide materiell wesentliche Veränderungen dar und beide schließen inhaltlich an die proklamierten Reformziele an. Beide basieren jedoch auf höchstrichterlicher Rechtsprechung, wären also auch ohne Reform realisiert worden. Darüber hinaus beinhaltet der Prozess des Zustandekommens dieser Rechtsprechung eine politische Dimension, denn darin drückt sich der Protest gegen Hartz IV aus, u.a. getragen von aktivistischen Gruppen und Verbänden (vgl. Völker 2022). Die Partei der „Reformer:innen“ war also politisch gezwungen in der Bürgergeldreform darauf zu reagieren.
Die in den kursorischen Verweisen auf die Differenzen zwischen Entwurf und Gesetz bereits deutlich gewordenen Abschwächungen der Reformintentionen im Zusammenhang mit den (bisher nicht beleuchteten) politischen Debatten und Kämpfen hat sich Ende 2023 weiter fortgesetzt. Aufgrund der Haushaltslage und im Kontext massiver politischer Debatten um die erneute Erhöhung des Bürgergeldes wurden im Zweiten Haushaltsfinanzierungsgesetz (2024) zum einen der Bürgergeldbonus (§ 16j SGB II) ersatzlos abgeschafft und zum anderen mit § 31a Abs. 7 eine Vollsanktionierung (100% Regelsatz) eingeführt, wenn Leistungsempfänger:innen „eine zumutbare Arbeit nicht aufnehmen“ (Haushaltsfinanzierungsgesetz 2024: 10).
„Es reicht nicht mehr für alle(s)!“ – Beziehungspolitiken der Armut im Widerstreit: verbürgerlichende „Normalisierung“ von Armut vs. entbürgerlichende „Exklusivität“
Wie schon eingangs betont, ist die mit den Gesetzentwürfen zum Bürgergeld noch begründbare Frage, ob es sich „um eine graduelle Weiterentwicklung des ‚Hartz IV-Systems‘ (Pfadabhängigkeitsthese) oder einen wohlfahrtsstaatlichen Paradigmenwechsel (Transformationsthese)“ (Beckmann 2023: 55) handelt, beantwortet. Beckmann kommt schon in seiner Analyse der Entwürfe zu dem Schluss, dass von einer Reform und nicht von einer Transformation gesprochen werden muss. Die Aktivierungsprogrammatik werde keinesfalls aufgegeben, jedoch sei eine stärkere Betonung des Förderns gegenüber dem Fordern und ein weniger disziplinierender, kooperativerer Grundton zu erkennen: „Fragen der sozialen Teilhabe [werden] in der Tendenz gestärkt gegenüber einer einseitigen Fokussierung auf die Re-Integration in den ersten Arbeitsmarkt ‚um jeden Preis‘“ (ebd.: 70).
Das Bürgergeld und die zu Grunde liegende Idee dürfen also keineswegs als Systembruch missverstanden werden. Die Reform ist – entgegen mancher Polemik – bei Weitem nicht bedingungslos. Die angestrebte Balance zwischen „Fördern“ und „Fordern“ ist von Zwang gerahmt und gestützt. Was sich jedoch in dieser Neujustierung ausdrückt oder besser angestrebt war, ist eine Neubestimmung des für den Leistungsbezug konstitutiven Verhältnisses von Drinnen und Draußen, das seinen sichtbarsten Ausdruck in der expliziten Anrufung der Leistungsberechtigten als „Bürger:innen“ findet – unabhängig von deren Status als potenziell erwerbsfähig oder eben nicht. Dieses Beziehungsmuster einer verbürgerlichenden Normalisierung von Armut lässt sich als Antwortversuch auf Zielkonflikte und Widersprüche der aktivierungspolitischen Neuprogrammierung deuten, in deren Folge Lohnarbeit „um jeden Preis“ zum Nukleus der „Bekämpfung“ von Armut und Ausgrenzung erklärt wurde. Diese verschärften sich spätestens als klar wurde, dass ein immer größerer Anteil der „arbeitsfähigen“ Zielgruppe von Armenpolitik lohnarbeitet, ohne auf diesem Wege Leistungsbezug bzw. Armut hinter sich lassen zu können. Im Gegenteil: Workfare gepaart mit Formen der Deregulierung von Lohnarbeit bediente zweifelsohne wirtschaftliche Interessen, führte jedoch nicht zu einer Reduktion von Armut, sondern ließ diese zu einer gesellschaftlichen Normalität werden. An diesem Punkt musste sich Politik responsiv für die vielfältige Kritik an „Hartz-IV“ zeigen, die auch aus Jobcentern selbst kam, drohten doch insbesondere der SPD, Wähler:innen aus ihrem klassischen Milieu der „kleinen Leute“ davonzulaufen angesichts des Versuchs, den „früher hochgehaltenen Sozialstaat [in] ein Trampolin in den Arbeitsmarkt“ (Völker 2022: 4) zu verwandeln. Leistungsberechtige fühlten sich nicht zu Unrecht als Bürger:innen zweiter Klasse.
Dieses Beziehungsmuster lässt sich insofern als eine Politik der verbürgerlichenden „Normalisierung“ von Armut begreifen, mittels derer die auftretenden Widersprüche und Konflikte um den Status der Armen zwar nicht beseitigt, aber zumindest teilweise stillgelegt werden sollen – mit dem Anspruch, das Stigma des Leistungsbezugs zu reduzieren.[2] „Bürgergeld“ zu beziehen sollte eben nicht (mehr) bedeuten, „die Straße überqueren“ zu müssen, „die die Gemeinschaft der Bürger von der ausgestoßenen Gruppe der Verarmten“ (Marshall 1992: 50) trennt. Die Inanspruchnahme sollte vielmehr als soziales Recht verstanden und markiert werden. Mensch mag arm sein und bleiben (im besten Fall auch lohnarbeiten), aber dennoch als respektables Mitglied der Bürger:innenschaft des politischen Gemeinwesens anerkannt werden.
„[…] am Beispiel der Sozialpolitik und der wohlfahrtsstaatlichen Leistungen wurde am nachdrücklichsten gezeigt, dass ‚soziale Rechte‘ und ‚Sicherheit‘ weder nur ein ‚inklusives‘ (humanitäres oder ordnungspolitisches) Zugeständnis an die Interessen von Lohnarbeit sind, noch nur ein (repressiver) Mechanismus der ‚aktiven Proletarisierung‘. Eher schon eine ‚disziplinierende‘ und ‚qualifizierende‘ Investition in die Arbeitskraft in Phasen der Arbeitskräfteknappheit und Prosperität.“ (Cremer-Schäfer 2001: 63)
Im Anschluss an dieses Zitat lässt sich diese Form der Beziehungspolitik nicht als reines Zugeständnis an subalterne Interessen verstehen. Das Bürgergeld setzt grundlegende Prinzipien – sowohl der Subsidiarität als auch der Aktivierung inkl. Zwang und Sanktionierung nicht außer Kraft. Es ist aber auch kein rein repressiver Mechanismus und keine bloße Symbolpolitik. Vielmehr nimmt die Beziehungspolitik erneut eine widersprüchliche Form an: sie möchte „Solidarität“ ausdrücken, wählt dafür jedoch weiterhin die Form einer „Investition“[3]. Dies zeigt sich insbesondere in der Stärkung des „Förderns“, d.h. der angestrebten Balance zwischen Arbeitsvermittlung und Investitionen in „Humankapital“ durch Qualifizierungen. Damit trägt sie sowohl dem zunehmenden Bedarf nach qualifizierter Arbeitskraft (Stichwort: “Fachkräftemangel“) Rechnung, als auch dem Bedürfnis nach einer Restauration des sehr brüchig gewordenen Versprechens der Möglichkeit eines (bescheidenen) sozialen Aufstiegs.
Dass die Frage nach dem Status der Zugehörigkeit von „Armen“ und das ihn prägende Verhältnis von Drinnen und Draußen ein zentrales und umkämpftes Konfliktfeld markieren, zeigte sich bereits während des Reformprozesses und war früh mit Bestrebungen neokonservativer Rekuperation konfrontiert. Deren Erfolg zeigt sich in der Rücknahme bzw. Verwässerung etlicher anvisierter Reformideen. CDU, CSU, AFD und Unternehmer:innenlobby betrieben Hetzkampagnen gegen Menschen, die auf das Bürgergeld zur Sicherung ihrer Existenz angewiesen sind (vgl. Völker 2022: 4), die in ihrer Argumentation an die mediale Begleitmusik der „Unterschichtsdebatten“ (u.a. Kessl et al. 2007) erinnerte, die vormals die Einführung des SGB II untermalt hat.
Auch diese gegenläufigen Bestrebungen, die ihren aktuellen Höhepunkt in dem erwähnten CDU-Entwurf für eine neue Grundsicherung findet, lassen sich als spezifische Form der Beziehungspolitik lesen: als konkurrierendes Muster, das mit Blick auf die Gestaltung der Beziehung der staatlichen Gemeinschaft zu den „Armen“ auf entbürgerlichende Exklusivität setzt und versucht über Ausschließung Politik zu machen. Gerade dies drückt die Forderung nach „[e]inem Namen, der Klarheit schafft“ (CDU 2024: 1) aus: Bürgerstatus und Grundsicherung sollen symbolisch wieder voneinander getrennt werden, bevor die skizzierte Reform größere Wirkung entfaltet hat. Grundsicherung soll eben nicht als universelles Recht missverstanden werden. Die Bürger:innen mit Rechten und politischen Interessen bilden in diesem Muster die „Steuerzahler:innen“, die „hart arbeitende Allgemeinheit“, die (angeblich) nicht versteht, dass ein Existenzminimum auch inflationsbedingt angepasst werden muss.
Die Beziehungspolitik der entbürgerlichenden Exklusivität setzt somit an der anderen Seite der Zugehörigkeitsgrenze an, die durch das Beziehungsmuster der verbürgerlichenden Normalisierung bearbeitet werden soll. Der Begriff soziale Ausschließung erlangte in den 1990er Jahren seine analytische Plausibilität durch die politische Aufkündigung des sozialstaatlichen Anspruchs, dass „alle dazugehören (sollen)“ (Steinert 2000: 14). Vor dem Hintergrund neoliberaler Gesellschaftspolitik der letzten beiden Jahrzehnte – meist im Modus der „Krise“ – haben sich inzwischen weite Teile der Bevölkerung daran gewöhnt, „dass es nicht mehr für alle und für alles reicht“ (Dörre 2020: 23). Angesichts eines zunehmend härter gewordenen Konkurrenzkampfes um Aufstiegschancen (vgl. Mayer-Ahuja/Nachtwey 2021: 27), der – mit der Agenda 2010 befeuerten – Zunahme (gefühlter) Statusunsicherheiten bis weit in die Mittelklassen (bereits Vester et al. 2001; Dörre 2006) und der Einsicht, dass man durch „harte Arbeit“ nicht vorwärts kommt, haben sich in Teilen der wettbewerbsstaatlich und aktivierungsprogrammatisch „geeichten“ Bevölkerung Ressentiments gegen staatliche Politiken gebildet, die in den „freien Wettbewerb“ der Lohnarbeit zugunsten von sozial benachteiligten Gruppen eingreifen. Diese zirkulieren auch unter (rechtsaffinen) Arbeiter:innen (vgl. Dörre 2020: 17 ff). Indem Protagonist:innen dieses Beziehungsmusters – wie Friedrich Merz und Markus Söder – ihre Solidarität mit „hart arbeitenden Menschen“ betonen, die letztlich nicht mehr Geld hätten als die Bezieher:innen von Bürgergeld, werden diese Ressentiments einer politisch mitkultivierten (und inzwischen in Teilen radikalisierten) „deep story“ (Hochschild 2016) bedient: einer gefühlten Wahrheit, der zufolge sich Minderheiten, Geflüchtete oder eben arme Menschen durch die Gewährung großzügiger Leistungen in der Warteschlange sozialer Zugehörigkeit ungeniert vordrängeln können. Dies erfolgt im Wissen und Bewusstsein darüber, dass Statuskonkurrenz in der Hierarchie sozialer Ungleichheit immer dort am schärfsten ist, wo die sozialen Positionen nahe beieinander liegen (vgl. Völker 2022: 4).
Das Beziehungsmuster der entbürgerlichenden Exklusivität versucht also zu mobilisieren, um die Grenze der Respektabilität (vgl. Vester et al 2001) nach „unten“ zu verteidigen. Menschen in sozioökonomisch schwierigen Lebenssituationen bleiben in diesem Beziehungsmuster nur so lange Bürger:innen, wie sie „hart arbeiten“ und sich selbst in Krisenzeiten nicht staatlich „alimentieren“ lassen – Eigenverantwortung im geforderten Sinne zeigen. Bürger:in zu sein wird hier zu einer Frage der „Würde“, in deren Licht sich die Inanspruchnahme von sozialen Rechten als moralisch illegitim diffamieren lässt, damit Menschen auf sie verzichten (vgl. Völker 2022: 4; Wilke/Sielaff 2023). Auch bei diesem Muster geht es um mehr als Symbolpolitik. Wie die neokonservativen Vorstöße offenlegen, geht es darum, die (unterm Strich) bescheiden ausgefallenen „Errungenschaften“ der zurückliegenden Reformbestrebungen zurückzudrehen, möglichst inklusive der verfassungsrechtlich bestätigten sozialen Rechte.
Fazit
Im aktuellen Kampf um die Beziehungspolitiken der Armut zeigen sich demnach zwei Varianten der (neoliberalen) flexibilisierten lohnarbeitszentrierten (Sozial)Politik, die sich mit Blick auf die Gestaltung des Verhältnisses zwischen staatlicher Gemeinschaft und Leistungsberechtigten unterscheiden. Während die restauriert-sozialdemokratische Beziehungspolitik unter dem Schlagwort „Respekt“ auf ein Muster der verbürgerlichenden Normalisierung von Armut setzt, pocht eine neokonservative Beziehungspolitik mit dem Muster einer entbürgerlichenden Exklusivität klassisch auf „Verachtung“ – und damit auf eine Konservierung des Stigmas des „Pauperismus“ (Katz 1989). Dieser war bereits für Simmels Analyse prägend und wurde trotz aller Reformen nie grundsätzlich überwunden. Was beim Versuch, die „hart Arbeitenden“ zu mobilisieren verschwiegen wird: gerade mit Blick auf den politischen Kern von Bürger:innenschaft (citizenship) könnte eine wirklich respektvolle und zugleich bedingungslose Grundsicherung als Teil einer sozialen Infrastruktur tatsächlich allen zum Vorteil reichen, die darauf angewiesen sind, ihre Existenz über Arbeit im erweiterten Sinne (vgl. Bareis/Cremer-Schäfer 2023) zu reproduzieren – unabhängig davon, ob sie diese Infrastruktur nutzen müssen oder nicht.
Dass die Möglichkeit, Lohnarbeit nicht „um jeden Preis“ anzunehmen, auch ein politisches Kampfmittel sein kann, „um Besseres“ zu verlangen (vgl. Mead 1986: 78), war gerade neokonservativen Vordenkern bewusst: „Work must be treated as a public obligation, akin to paying taxes or obeying the law.” (ebd.: 82). Anders gesagt: wo käme man denn hin, wenn sozialstaatliche De-Kommodifizierung durch soziale Bürger:innenrechte dazu führen würde, dass man über die Bedingungen, zu denen man sich ausbeuten lassen muss, ein Wörtchen mitzureden hat?
„Wenn der Sozialstaat lernen könnte: Aus den Arbeitsweisen am Sozialen der Leute könnte ‚er‘ das Nötigste über die Beschaffenheit einer Sozialen Infrastruktur zum ‚Betreiben eines eigenen Lebens‘ unter neoliberalen Verhältnissen in Erfahrung bringen. Aber der Sozialstaat lernt ja nicht.“ (Bareis et al. 2015: 338)
Die Grundsätze wettbewerbsstaatlicher und aktivierender Gesellschaftspolitik hat das sogenannte Bürgergeld nicht wirklich in Frage gestellt. Zur Etablierung einer öffentlichen und bedingungslos nutzbaren sozialen Infrastruktur (vgl. Hirsch et al. 2013) reichten weder der Erkenntnisgewinn aus den Konsequenzen der Agenda-Politik noch die vorherrschenden Kräfteverhältnisse. Doch trotz aller berechtigten und notwendigen Kritik an der damit verbundenen normalisierenden Perspektive auf Armut besitzt es als Idee unabgegoltene Elemente (Bloch), die es gegen eine neokonservative Rekuperation zu verteidigen gilt. Ein Wesentliches ist die Betrachtung existenzsichernder Maßnahmen unter der Prämisse eines universellen Bürger:innenstatus, der auch den „Armen“ nicht abgesprochen werden darf. Und während man die damit verbundenen Reformbestrebungen zumindest als einen (wenngleich kritikwürdig bleibenden) Versuch verstehen kann, zumindest „das Allernötigste“ zu lernen, ist das Bestreben, diese Reform wieder zu beerdigen der offensichtliche Versuch, sich jeglichem Erkenntnisgewinn konsequent zu verweigern. Dennoch bleibt, um auf den Beginn zurückzukommen, mehr zu kritisieren und zu überwinden als zu verteidigen.
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[1]https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1391180/umfrage/aufstocker-von-buergergeld/
[2] Diese Strategie steht zugleich im Kontext mit anderen „Nachbesserungen“, wie z.B. Einführung und schrittweise Erhöhung des Mindestlohns.
[3] Darauf verweist ein einflussreiches Papier des Arbeitskreises Arbeitsmarktpolitik (2018) der Hans-Böckler-Stiftung, welches „Vorschläge für eine solidarische und sozialinvestive Arbeitsmarktpolitik“ unterbreitete.