Das transpazifische Partnerschaftsabkommen (TPP). Die chilenische Erfahrung

Das transpazifische Partnerschaftsabkommen (TPP) ist das größte Handelsabkommen seit Generationen. Unter Führung der Vereinigten Staaten am 5. Oktober nach fünf Jahren Verhandlungen in Atlanta unterzeichnet, wird das TPP nach Ratifizierung durch die Partnerstaaten 40 Prozent des Welthandels vereinen. Es dient dazu, Handelshemmnisse zu beseitigen und gemeinsam zwischen den zwölf teilnehmenden Parteien: den USA, Chile, Peru, Mexiko, Kanada, Australien, Neuseeland, Singapur, Malaysia, Japan, Brunei und Vietnam, neue Maßstäbe der geopolitischen Wirtschaftskooperation zu setzen. Das TPP ist das bislang ehrgeizigste Projekt, den asiatisch-pazifischen Raum sowohl in wirtschaftlich-finanzieller als auch in politischer Weise zu integrieren. Sein angestrebter Nebeneffekt wird im Gefolge verstärkten Handels auch eine weitergehende kulturelle und soziale Integration dieses Raumes sein.

Zu einem gemeinsamen Markt

Die wichtigsten Einzelbereiche, die durch das TPP homogenisiert werden sollen, sind: Schaffung eines gemeinsamen Marktes; einheitliche Vorschriften zu Herkunft und Schutz von Produkten und Markennamen; gemeinsame Regeln für Wettbewerb, öffentliches Beschaffungswesen, Dienstleistungen, e-Commerce, Telekommunikation, Finanzdienstleistungen, Investitionen, geistiges Eigentum, Umwelt und Arbeit. Die teilnehmenden Nationen haben sich darüber hinaus auch sogenannten „Querschnittsagenden“ verschrieben, wie allgemeine Regulierungsangleichung, gemeinsame Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Marktentwicklung sowie die Stärkung der Position von kleineren und mittleren Unternehmen (KMUs) in einer grenzenlosen Wirtschaft, die in den vergangenen (neoliberalen) Jahren multi- und transnationale Konzerne begünstigte, das heißt, das Globale über das Lokale stellte. Das TPP verspricht, das Verhältnis zwischen „groß“ und „klein“ nun ausgewogener zu gestalten – obwohl auch unter den Unterzeichnern viele insofern Zweifel daran anmelden, als Großabkommen ihrer Natur nach das „Große“ in den Mittelpunkt zu stellen tendieren.

Das TTP soll, soweit waren sich die Staatenvertreter bei der Unterzeichnung einig, dem gemeinsamen und ausgewogenen Nutzen aller Teilnehmer dienen. Die Frage ist, ob das angesichts der wirtschaftlichen, finanziellen und politischen Asymmetrien zwischen dem Norden und dem Süden der neuen Handelszone überhaupt möglich ist – zum Beispiel zwischen Nord- und Süd-Amerika. Deren Beziehung war nicht zufällig kaum je konfliktlos. Sie war es gerade wegen der unterschiedlichen Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit nicht, die unter anderem auf das dem Norden zur Verfügung stehende größere Kapital zurückzuführen ist.

Die wahrscheinlichste Prognose ist, dass sich im Gefolge des TPP die Erwartungen sowohl von Befürwortern als auch von Kritikern verwirklichen werden. Auf der Makro-Ebene könnten strukturelle Asymmetrien zwischen den Teilnehmerstaaten bestehen bleiben, ja sich wegen der transnationalen Liberalisierungen möglicherweise sogar erweitern und vertiefen. Zugleich könnte aber auf der Meso-Ebene jede Nation vom gesteigerten Handelsaustausch des TPP relativ profitieren.

Wachstum ohne Gleichheit

Doch was würde in diesem zweiten Fall „profitieren“ bedeuten? Ist damit der Pro-Kopf-Produktivitäts- und -Entwicklungsgewinn der Bürger oder der „nationale“ Gewinn der Staaten gemeint? Im ersteren Fall würden im Prinzip alle Klassen innerhalb einer Nation von einer produktiveren Wirtschaft profitieren. Im letzteren aber eher (und überproportional) die ohnehin privilegierten Klassen, die den Staat mittels Besitz von Produktionsmitteln, Partizipation an Politik und Präsenz in Institutionen dominieren – wie das Beispiel Südamerika quer durch seine Geschichte immer wieder gezeigt hat. Wirtschaftliche Verbesserungen kamen zwar der Nation zugute, aber nicht notwendigerweise der Mehrheit der Bürger. Sie verringerten die Ungleichheit nicht, sondern vergrößerten sie oft noch weiter. Die inländischen sozialen Unterschiede zwischen den Klassen wurden in den Jahren des Wirtschaftswachstums in vielen südamerikanischen Nationen nicht kleiner, sondern größer, so dass im Gefolge nationalen Wirtschaftswachstums gerade in Staaten mit hoher Ausgangsrate an Ungleichheit die Reichen immer mehr und die Armen immer weniger hatten.

Diese strukturelle Mehrdeutigkeit von Liberalisierung und transnationaler Angleichung ist auch im TPP angelegt. Und sie ist heute vor allem in einem Mitgliedsland verkörpert: Chile. Der Anden-Staat, der sich über mehr als 4.000 km entlang der Pazifikküste erstreckt und sich derzeit inmitten eines tiefen, multi-dimensionalen sozialen Wandels befindet, war in den vergangenen Jahrzehnten ein Paradebeispiel für erfolgreiches Wirtschaftswachstum ohne ökonomische und soziale Gleichheit. Von vielen als Vorreiter für die Entwicklung des globalen Südens angesehen, ist der Fall Chile sowohl für die Beurteilung der realen Effekte des TPP als auch für die globale Entwicklung relevant. Denn Chile gilt als Vorbild für die südamerikanischen Nationen und ist als einziges lateinamerikanisches Land OECD-Mitglied – was so viel bedeutet, als dass es die bereits vor dem TPP am weitesten integrierte Volkswirtschaft des globalen Südens in den Norden darstellt, also über die relativ besten Erfolgs-Voraussetzungen des Südens innerhalb des TPP verfügt.

Es ist kein Zufall, dass Chile bereits seit den 1980er Jahren als „das“ globale Nation-Modell der „reinen“ Anwendung des „Chicago-Stils“ des Neoliberalismus in der Praxis gilt. Die Tatsache, dass Chile heute laut OECD-Statistiken und GINI-Ungleichheitsindex eine der am meisten ungleichen Nationen der Erde ist, ist ein Effekt neoliberaler Wirtschaftspolitik, die seit den letzten Jahren von Diktator Augusto Pinochet (1982-1991) relativ einheitlich sowohl von Mitte-Rechts- wie von Mitte-Links-Regierungen fortgeführt wurde. Das näherte Chile den USA an, die sich bezogen auf Ungleichheit weltweit auf einem vorderen Rang befinden (gemäß dem Gini-Index – je höher der Index, desto größer die Ungleichverteilung der Einkommen – lagen nach dem Stand von 2013 die USA beim Familieneinkommen international auf Platz 41, Chile auf Platz 15). Andererseits entfernt die Tatsache, dass China Chiles wichtigster Handelspartner ist, das Land von den USA und dem nordamerikanischen Komplex. Denn China lehnte trotz ausdrücklicher Einladung eine Teilnahme am TPP ab, und zwar gerade aufgrund des auch bei anderen pazifischen Nationen verbreiteten Vorbehalts, mit dem TPP in ein im wesentlichen nordamerikanisch dominiertes Wirtschafts-, Finanz- und Ideologie-System integriert zu werden.

Skepsis in Chile

Interessant ist, dass in dieser größeren Konstellation die Kritik am – und Skepsis gegenüber dem – TTP in Chile zumindest in der Öffentlichkeit auch nach Vertragsunterzeichnung stärker ausgeprägt ist als die Euphorie über die erfolgreich verhandelte Teilnahme. Die Erwartungen breiter Bevölkerungskreise im Hinblick auf Licht und Schatten des TPP stehen damit in offenem Gegensatz zur politischen Klasse des Landes, die das Abkommen enthusiastisch begrüßt. Inwiefern?

Die meisten chilenischen Politiker waren (und sind) für das TPP – und zwar weitgehend unabhängig von ihrer Zugehörigkeit zu den zwei großen politischen Allianzen, die das Land in ihrem Zusammenspiel seit Jahren steuern: der regierenden Nueva Mayoría („Neue Mehrheit“, ein Mitte-Linksbündnis) und der Alianza por Chile („Allianz für Chile“, die Mitte-Rechts-Opposition). Das ist zumindest im Fall der regierenden Linksallianz von Präsidentin Michelle Bachelet eine Ironie der Geschichte, da linksgerichtete Politiker ihrer eigenen Koalition das TPP als Verstärkung des neoliberalen Imports aus dem Norden kritisiert haben und nicht ratifizieren wollen.

Ohne Zweifel dient die Beteiligung Chiles am TPP dem besseren Zugriff der Nation auf den internationalen Handel – insbesondere als Folge der zunehmenden Bedeutung des asiatisch-pazifischen Raums, der in seiner wirtschaftlichen Dynamik in den vergangenen Jahren stetig an Bedeutung gewonnen hat. Doch Chile hat sich bereits als Wirtschafts- und Handelsmacht in diesem Raum etabliert, bevor es am TPP teilnahm – etwa durch die Beteiligung an der APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) seit 1994 sowie mittels Unterzeichnung einer Reihe bilateraler Freihandelsabkommen unter anderem mit Australien, Brunei, China, Südkorea, Hong Kong, Japan, Malaysia, Neuseeland, Singapur, Vietnam und Thailand.

Die offizielle Reaktion der linken Regierung von Michelle Bachelet bezüglich der Vertragsunterzeichnung in Santiago war trotzdem enthusiatisch. „Wir freuen uns. Wir haben eine sehr wertvolle Vereinbarung für Chile abgeschlossen und dabei unsere Interessen behauptet“, sagte Heraldo Muñoz Valenzuela, Chiles Außenminister, in einer ersten Stellungnahme. „Das TPP wird das einundzwanzigste Jahrhundert definieren. Wir werden Teil des größten und modernsten wirtschaftlichen Umfeldes in der Welt sein.“
Muñoz’ Ansicht wurde von den meisten anderen Verhandlungspartnern offiziell geteilt. Die globalen Medienkonzerne bezeichneten das Abkommen als Meilenstein – was allerdings „natürlich“ ist, da diese Konzerne ja selbst stark globalisiert sind und daher bewusst und unbewusst dazu tendieren, globale Abkommen zu begrüßen. Auf der anderen Seite wurde das TTP interpretiert als Stärkung Barack Obamas und dessen Versuch, die geopolitische Expansion Chinas einzudämmen.

Im Land selbst hingegen gab es differenziertere Bewertungen. Im Gesundheitssektor wurde die Tatsache, dass es den chilenischen Verhandlungsführern gelungen ist, einen fünfjährigen Patentschutz für biologische Arzneimittel durchzusetzen – bei einer Forderung der USA nach zwölf Jahren – als Erfolg der chilenischen Diplomatie im Sinne des amerikanischen Südens bewertet. Der Präsident des chilenischen Nationalen Landwirtschaftsverbandes (SAN), Patricio Crespo, sagte: „Jetzt eröffnen sich für unser Land viele Möglichkeiten. Ein Vorteil ist, dass TPP die Konfliktlösung in Bezug auf Agrarhandelsschranken systematisieren wird, und wir werden nicht mehr als kleines, offenes Land gegen andere Volkswirtschaften in Asien durch nicht-demokratische Regime diskriminiert werden.“ Kein Wort war aber von ihm zu hören im Hinblick auf die geplanten US-Exporte in der Branche, die von Präsident Obama als „gestärkt durch die Abschaffung der 18.000 ausländischen auf US-Waren verhängten Steuern“ beschrieben wurden. Diese beziehen sich auch auf Chile; und ihre Abschaffung könnte sich mittel- bis langfristigen problematisch auf die chilenischen Bauern auswirken. Rodrigo Alvarez, Präsident von „Chile Nahrung und Getränke (AB Chile)“, hob die Vorteile für Unternehmen und Verbraucher hervor. „Diese Vereinbarung kann eine wichtige Entwicklung und ein Motor der Expansion für unsere Branche sein“, meinte er.

Zu den von den Propagatoren angeführten Vorteilen des Abkommens zählt also die bessere Verbreitung chilenischer Nahrungsmittel in Ländern wie Japan, Kanada und Vietnam, darunter einschließlich Länder, welche in der Vergangenheit wirtschaftlich eher zurückgeblieben sind. Aber es ist auch eine Tatsache, dass bereits im Zeitraum 2009 bis 2014, das heißt vor dem TTP, die Landwirtschaft, der Handel, die Forstwirtschaft und die Fischerei Chiles ein durchschnittliches jährliches Wachstum von 5,3 Prozent im Austausch mit den Mitgliedsländern des späteren TPP hatte. Von den mehr als 3 Milliarden US Dollar an Ausfuhren chilenischen Obstes pro Jahr gingen beispielsweise 42 Prozent in den nunmehrigen TPP-Raum. Laut der chilenischen Generaldirektion für internationale Wirtschaftsbeziehungen Direcon, die als öffentliche Einrichtung Bestandteil des Außenministeriums ist, wird erst noch zu sehen sein, ob das TPP hier wirklich eine Steigerung bewirken kann – oder ob Chile bereits vorher ähnliche Ergebnisse erzielte auch ohne transnationale Liberalisierung. Denn das TPP wird umgekehrt wesentlich günstigere Ausfuhren der anderen TPP-Nationen nach Chile ermöglichen, was ein Fragezeichen hinter allzu optimistische Visionen setzt. Dies nicht zuletzt angesichts der Größenverhältnisse einer kleinen Nation mit einer Bevölkerung von 17 Millionen Menschen innerhalb eines neuen ökonomischen Großraums von mehr als 800 Millionen.

Geheimverhandlungen versus Demokratie

Chile ist in der Tat ein kleines Land mit einer kleinen Wirtschaft. Bereits vor dem TPP waren die Exporte für das nationale Wirtschaftswachstum von entscheidender Bedeutung. Chile verfügte bei Abschluss des TPP über 24 Handelsabkommen mit 63 Märkten, was 63,3 Prozent der Weltbevölkerung und 85,3 Prozent des globalen BIP darstellt. Ist es daher, so fragen die Kritiker, für Chile gerechtfertigt, Teil eines neuen strategischen Wirtschaftsblocks zu sein, der die nationalen rechtlichen Kapazitäten eher einschränkt? Verschiedene chilenische Experten behaupten, das TPP stelle keinen wesentlichen Fortschritt für Chiles Außenhandel dar, weil die Nation bereits vorher Freihandelsabkommen mit den meisten nunmehrigen Teilnehmerländern des TTP in Kraft hatte.

Deshalb hat ein Teil der zivilgesellschaftlichen Opposition, darunter die Bürgerplattform „Das Beste für Chile – Kein TPP“ das TPP als „unverantwortlichen Akt“ der Regierung Michelle Bachelets verurteilt und „die absolute Geheimhaltung der Verhandlungen hinter verschlossenen Türen ohne wirksame Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger“ als „einen Skandal der modernen Demokratie“ bezeichnet.

In der Tat erklärte das chilenische Parlament während des Verhandlungsprozesses wiederholt, über keine entscheidungsrelevanten Informationen über den Inhalt des TPP zu verfügen. Nach der Unterzeichnung des Abkommens gibt es nur noch zwei Optionen für das Parlament: Zustimmen oder Ablehnung zum Gesamtvertragswerk ohne die Möglichkeit, Teile des Vertrages zu ändern. Das schafft eine komplexe Position für Chile, gerade für ein noch fragiles demokratisches System, welches sich immer noch in einem post-diktatorialen Übergang befindet. Denn eine Situation, in der Parlamentarier nach eigener Aussage keine Entscheidungsgrundlage für eine Entscheidung haben, da ihnen der Zugang zu den Verhandlungen bis zur Unterzeichnung des TPP verwehrt wurde, aber zugleich das Interesse der Nation wahren sollen, sind nicht gerade ein Aushängeschild von Demokratie. Das gegenwärtige Vertrauensniveau der chilenischen Wähler zum Parlament wird darüber hinaus in allen nationalen Erhebungen mit weniger als 10 Prozent angegeben - eine Tatsache, die die Legitimität der Ratifizierung der TPP weiter beeinträchtigen könnte.

Trotz dieser Zweifel erklärte die Präsidentin Chiles, Michelle Bachelet, nach der Unterzeichnung des Abkommens: „Wir sind sehr glücklich über dieses Ergebnis. Wir wissen: Es wird sehr vorteilhaft für das Land. Wir hoffen, dass es sich in mehr Wohlbefinden für die Bürger niederschlagen wird. [...] Das TPP hat neue Regeln für den internationalen Handel mit hohen Standards entwickelt. [...] Die Sektoren der Agrarindustrie und die Forstwirtschaft profitieren vor allem davon. Jetzt liegt es am Parlament, dem unterzeichneten Vertrag zuzustimmen. Ich bin mir sicher, dass sich die Interessen Chiles durchsetzen werden.“
Gerade dieser letzte Punkt Bachelets ist allerdings fragwürdig angesichts der Tatsache, dass sich eben gerade der Löwenanteil von Agrarindustrie und Forstwirtschaft – wie zum Beispiel die Zellulose (Papier)-Industrie – fast ausschließlich im Besitz der reichsten Familienkonglomerate Chiles befindet, die zudem aufgrund des speziellen (explizit neoliberalen) Steuersystems traditionell begünstigt werden.

Die resultierende Kardinalfrage ist ebenso einfach wie komplex: Brauchen zutiefst ungleiche Nationen wie Chile das TPP? Wird das Abkommen den Fortschritt für alle oder nur für einige bedingen? Wird das TTP außerhalb von Nordamerika unabhängig von Rhetorik ein Katalysator sozialen Fortschritts sein – oder eine Vertiefung sozialer Ungleichheit bewirken?

Angesichts der aktuellen asiatischen Trends zu größerer Inhomogenität, beispielsweise in Südkorea, wo die „postmaterialistische“ Mittelschicht rasch schwindet, ist diese Frage nicht nur auf Chile gemünzt, sondern eine zentrale Frage in einem größeren globalen Bild. TPP-Nationen wie Malaysia oder Vietnam werden möglicherweise gezwungen sein, sich früher oder später dieselbe Frage zu stellen.

Fazit?

Die Zweifel von Teilen der chilenischen Bevölkerung am TPP ähneln denen europäischer Länder, die eine vergleichbare Größe und Wirtschaftsleistung haben, am geplanten Transatlantischen Handels- und Investitionsabkommen TTIP. Dieses wird ebenfalls weitgehend im Geheimen verhandelt - und könnte sich in den verbleibenden Verhandlungen zumindest in Teilen am TPP orientieren. Die Frage in einer global vergleichenden Perspektive lautet: Kann die weitere Entwicklung einer Nation wie Chile innerhalb des TPP (trotz Unterschieden wie anderem Ressourcenzugang) als Beispiel für die zu erwartende Entwicklung von kleineren Ländern in Europa im Hinblick auf deren Integration in das TTIP dienen, das nach dem Willen der Vereinigten Staaten und der Europäischen Union ja das nächste große globale Liberalisierungsabkommen zur Schaffung „einheitlicher Räume“ sein soll?

Es könnte in der Tat sein, dass auf einige europäische Nationen ein ähnliches Schicksal wie auf Chile zukommt: Integriert zu werden in einen wenig demokratisch globalisierten Wirtschafts-, Finanz- und Kulturraum, aber dabei verunsichert und nicht notgedrungen in der Breite des Wohlstandes angehoben.

(Der Text fußt auf der neuen Publikation: Roland Benedikter, Miguel Zlosilo: Chile in Transition: Prospects and Challenges for Latin America’s Forerunner of Development, New York: Springer International, September 2015. In dieser interdisziplinären Länderstudie – der einzigen ihrer Art seit einem Jahrzehnt – zeichnen sie ein umfassendes Bild von Stand und Perspektiven des einzigen lateinamerikanischen OECD-Landes in Politik, Wirtschaft, Finanzwesen, internationalen Beziehungen, Kultur, Umwelt und in der sozialen Sphäre. Sie analysieren das chilenische Entwicklungs- und Reformmodell und seine Vorbildwirkung für Lateinamerika und den globalen Süden und zeigen Wege zu einer nachhaltigen Entwicklung auf. Andrea Unterweger ist Juristin mit Schwerpunkt Internationales Recht in Innsbruck und Bozen.)

Dr. Dr. Roland Benedikter, Politikwissenschaftler, Senior Scholar am Council on Hemispheric Affairs, Washington DC; Forschungsprofessor für Multidisziplinäre Politikanalyse am Willy-Brandt-Zentrum der Universität Wroclaw; Vollmitglied des Club of Rome

M.A. Miguel Zlosilo; Sozialwissenschaftler, Direktor für Analyse und Methodologie des Sozialforschungsinstituts „Opina“, Santiago de Chile

Andrea Unterweger, Juristin mit Spezialisierung auf internationales Recht, Innsbruck und Bozen

Erschienen in: Berliner Debatte INITIAL 26 (2015) 4, S. 135-139