Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland

Es handelt sich um bearbeitete Fassung ihres zur Pressekonferenz am 16. Februar 2000 in Berlin vorgelegten Textes. Anlass der Pressekonferenz war die Vorstellung ihres neuen Buches "Sozialpolitik und

* Dr. Gerhard Bäcker ist Professor für Sozialpolitik an der Fachhochschule Niederrhein (Abt. Mönchengladbach), Dr. Reinhard Bispinck ist wissenschaftlicher Referent am Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung und Leiter des Tarifarchivs des WSI, Dr. Klaus Hofemann ist Professor für Sozialpolitik an der Fachhochschule Köln, Dr. Gerhard Naegele ist Professor für Soziale Gerontologie an der Universität Dortmund und Direktor des Instituts für Gerontologie.
Die Studie "Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland" ist nicht lediglich als wissenschaftlich-analytische Arbeit zu verstehen, sondern auch als politischer, genauer gesagt: sozial-politischer Diskussionsbeitrag.

Der Sozialstaat ist zum Gegenstand heftiger Kontroversen geworden, das Urteil vieler Kritiker ist hart: Zu teuer, ineffektiv, wachstumshemmend, bürokratisch, kontraproduktiv und nicht zuletzt unfinanzierbar. In der öffentlichen Diskussion ist deshalb vom "Unsozialstaat" die Rede, die sozialpolitischen Akteure werden als "Sozialstaatsmafia" bezeichnet. Ist der deutsche Sozialstaat ein Auslaufmodell ?

Mit der Vorlage der Studie "Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland" wollen wir zu Versachlichung dieser Diskussion beitragen. Wir haben deshalb den Versuch einer umfassenden Bilanzierung unternommen, bei der das sozialstaatliche System in der Gesamtbreite seiner Ausprägungen, Leistungen und Maßnahmen auf seine Stärken und Schwächen hin überprüft wird. Dabei kommt es uns darauf an zu zeigen, dass Sozialpolitik - ganz im Gegensatz zum neoliberalen Ansatz - nicht nur als Last und Bürde für die Gesellschaft darstellt werden kann, sondern dass als Spiegelbild der finanziellen Aufwendungen auch und gerade die Leistungen und der Nutzen der Sozialpolitik für eine moderne Gesellschaft zu betonen sind. Wir haben deshalb auch die Arbeits- und Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland einer ausführlichen Untersuchung unterzogen. Sichtbar wird dabei vor allem: Die sozialstaatliche Flankierung von Wirtschaft und Gesellschaft hat enorme Erfolge erzielt:

Gerade durch die Leistungen des Sozialstaates hat sich die Gesellschaft pluralisiert und differenziert, neue individualisierte Lebensformen werden möglich und lebbar gemacht. Insgesamt befinden sich Wohlstand und Lebensstandard breiter Massen der Bevölkerung auf einem sehr hohen Niveau, die soziale Einheit zwischen den alten und neuen Bundesländern hat erhebliche Fortschritte gemacht, die soziale und gesundheitliche Versorgung erreicht ein - auch im internationalen Vergleich - sehr hohes Niveau und die Einkommens- und Lebenslage der älteren Generation ist als gut einzuschätzen. Diese und weitere Pluspunkte des Sozialstaates sind die Basis für die hohe gesellschaftliche und politische Stabilität der deutschen Demokratie und auch - wie die ökonomischen Rahmendaten umissverständlich zeigen - für die wirtschaftliche Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit unseres Landes.

Wir greifen im folgenden drei Aspekte unserer Studie heraus:

1. die ökonomische Bedeutung des Sozialstaats und seine Herausforderung durch den sozial-ökonomischen Strukturwandel

2. den Reformbedarf des Sozialstaats am Beispiel der Alterssicherungssysteme - und

3. die wachsende Bedeutung der sozialpolitischen Versorgung mit sozialen Diensten^.

1. Ökonomische Bedeutung des Sozialstaats und sozial-ökonomischer Strukturwandel

Unsere Analyse der gegenwärtigen Lebens- und Arbeitsverhältnisse zeigt, dass diese Leistungen des Sozialstaates auch in Zukunft unverzichtbar sind. Denn auch in einer modernen Hochtechnologie- und Dienstleistungswirtschaft ist die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung auf öffentliche Sicherungseinrichtungen angewiesen. Gerade weil sich traditionelle Lebensweisen und soziale Bindungen auflösen, Erwerbsverläufe instabiler werden und sich die Risiken auf dem Arbeitsmarkt verschärfen, hat das Bedürfnis nach sozialer Sicherheit und verlässlichen, allgemein zugänglichen Leistungsangeboten im Sozial- und Gesundheitswesen eine unverändert hohe, ja sogar steigende Bedeutung. Sozialstaatlichkeit ist insofern institutionelle Voraussetzung für den fortlaufenden Prozess des ökonomischen, sozialen und kulturellen Wandels. Sozialstaat und Freiheit, Solidarität und Individualität schließen sich dabei nicht aus, sondern bedingen und ergänzen einander.

Ein ausgebauter Sozialstaat kann kein "billiger Staat" sein. Aber richtig ist auch, dass der Sozialstaat kein unproduktiver "Kostgänger" der Volkswirtschaft, er kostet nicht nur, sondern wirkt als produktiver Faktor positiv auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zurück: Eine breit angelegte Ausbildung der Erwerbsbevölkerung und eine hohe Arbeitsproduktivität sind bei Angst vor sozialem Abstieg, Ausgrenzung und Armut nicht gewährleistet. Wir sprechen deshalb von der "Produktivkraft Sozialstaat". Nicht vergessen werden darf: Der Sozialstaat schafft Arbeitsplätze. Der Gesundheits-, Pflege- und Sozialbereich war die Jobmaschine der 90er Jahre.

Die Finanzierung der Sozialpolitik fällt bei anhaltend hoher Arbeitslosigkeit und hohen Belastungen in den öffentlichen Haushalten nicht leicht. Die Sicherstellung einer verlässlichen und ausreichenden Finanzausstattung der Systeme ist von entscheidender Bedeutung für die Entwicklungsfähigkeit des Sozialstaates. Sicherlich lässt sich nicht alles, was wünschenswert ist, auch bezahlen. An der schwierigen Aufgabe, Schwerpunkte zu setzen und die Relation zwischen öffentlicher und privater Vorsorge sachgemäß zu bestimmen, führt kein Weg vorbei. Jedoch ist Vorsicht geboten: Die gerade bei knappen Kassen einleuchtend klingende Formel, die Leistungen der Sozialpolitik auf die "wirklich Bedürftigen" zu konzentrieren und die Sozialversicherung(spflicht) auf die Bezieher niedriger Einkommen zu beschränken, bedeutet nichts anderes, als dass sich die Leistungsfähigen der Versicherungspflicht und dem Solidarausgleich entziehen können. Bedürftigkeitsgeprüfte Systeme, in denen die Mittelschicht nicht mehr eingebunden ist, verlieren schnell an Akzeptanz.

Zudem muss festgehalten werden, dass auch private Versicherungs- und Vorsorgeformen nicht kostenlos zu haben sind. "Privat" heißt nicht, dass die Leistungserstellung automatisch billiger erfolgt. Vielmehr ist auf die hohen Kosten für Werbung, Marketing und Verwaltung bei den Privatversicherungen zu verweisen. Unsere Analysen lassen zudem erkennen, dass private Krankenversicherungen in allen Bereichen der gesundheitlichen Versorgung eine höhere Kostendynamik als die gesetzlichen Kassen aufweisen. Nur wenn die öffentlichen und privaten Kosten der sozialen Sicherung zusammengefasst werden, lassen sich sinnvolle internationale Vergleiche vornehmen. In den USA beispielsweise liegt bei einem überwiegend privaten Gesundheits- und Versicherungswesen der Anteil der Gesundheitsausgaben am Volkseinkommen mit 12,8 deutlich höher als in Deutschland (9,2%).

Die verbreitete Auffassung, ein möglichst niedriges Niveau an sozialen Leistungen und Standards mit einer entsprechend geringen Steuer- und Abgabenbelastung sowie ein flexibler und deregulierter Arbeitsmarkt verbunden mit einer großen Ungleichverteilung der Einkommen seien die besten Voraussetzungen für eine günstige Position auf dem Weltmarkt und für ein hohes Beschäftigungsniveau, hält einer Überprüfung nicht stand. Vielmehr weisen Untersuchungen darauf hin, dass soziale Unsicherheit in einer (welt)wirtschaftlichen Situation, die die Betriebe und die Beschäftigten unter einen radikalen Modernisierungsdruck stellt, den wirtschaftlichen Strukturwandel behindert und sich als Leistungs- und Motivationsbremse auswirkt. Die Beispiele aus Europa zeigen, dass gerade jene Länder, die an sozialstaatlichen Prinzipien festhalten und diese reformorientiert weiterentwickeln, hohe Zuwachsraten von Produktion und Beschäftigung aufweisen; wir erwähnen hier Dänemark, die Niederlande und Frankreich.

Grundlegende Herausforderungen der nächsten Jahre

Es ist aber ausdrücklich zu betonen, dass der Sozialstaat eigenständige politisch-moralische Ziele auch jenseits der Maßstäbe der engen ökonomischen Funktionalität hat. Der Umgang mit sozial Schwachen, mit Älteren, Behinderten, Familien und Kindern, das qualitative Niveau der gesundheitlichen Versorgung, die Schaffung von gleichberechtigten Lebenschancen für die gesamte Bevölkerung - all diese und weitere Elemente des "Lebensstandorts" Deutschland haben einen eigenen Wert, der nicht durch den Hinweis auf ökonomische Effizienzverluste, verminderte Rentabilität oder entgangene Wachstumsraten außer Kraft gesetzt wird.

Der Sozialstaat steht in den nächsten Jahren vor grundlegenden Herausforderungen. Nur wenn diese durch geeignete Reformpolitik bewältigt werden, kann er verlorengegangene Akzeptanz zurück gewinnen. Der Sozialstaat der Zukunft ist so sicher, wie die Bevölkerung bereit ist, dieses System aktiv zu tragen und stützen und - last but not least - die hohen Aufwendungen an Steuern und Beiträgen dafür zu zahlen. Wir sehen im wesentlichen fünf Probleme.

a) Nationale Sozialpolitik steht unter dem Druck des verschärften internationalen Wettbewerbs und der globalen Orientierung der Finanz- und Kapitalmärkte. Eine Abwärtsspirale im Sinne des Unterbietens sozialer Standards droht.

b) Arbeitslosigkeit wird auf zumindest mittlere Sicht andauern. Das hat Folgen für die Finanzierung des Sozialstaates über Beiträge und Steuern.

c) Im Gefolge der Arbeitsmarktkrise, aber auch als Ergebnis der Umstrukturierung der Wirtschaft breiten sich in schneller Form atypische und zum Teil prekäre Beschäftigungsverhältnisse aus mit neuen Problemen der sozialen Sicherung. Die Grenzen zwischen abhängiger und selbständiger Beschäftigung verwischen zunehmend.

d) Die Lebensverhältnisse der Bevölkerung haben sich in den letzten Jahren deutlich verändert; neue Lebensstile und Familienformen sind auf dem Vormarsch. Von besonderer Bedeutung ist hierbei der Tatbestand, dass das traditionelle Geschlechterrollenverhältnis - mit der "Versorgerehe" umschrieben, in Zukunft keine Gültigkeit mehr beanspruchen kann.

e) Der demographische Wandel führt zu einer Verschiebung der Bevölkerungsstruktur, deren Folgen die gesamte Gesellschaft im allgemeinen und die sozialen Sicherungssysteme im besonderen betreffen werden.

2. Reformbedarf des Sozialstaats am Beispiel der Alterssicherungsysteme

Der Reformbedarf der deutschen Sozialpolitik bezieht sich nicht zuletzt auf die Systeme der Alterssicherung. Wir kommen in unserer Analyse zu dem Ergebnis, dass die solidarische und umlagefinanzierte Rentenversicherung auch das für die Zukunft geeignete System darstellt, um die Einkommenslage der älteren Generation zu sichern. Wenn Altersarmut vermieden und die älteren Menschen an der allgemeinen Lebensstandardentwicklung teilhaben sollen, muss dabei das Prinzip der dynamischen Rente beibehalten werden.

Der demographische Umbruch führt in der Rentenversicherung ohne Zweifel zu erheblichen finanziellen Belastungen. Die häufig dramatisierend geführte Diskussion über diesen Tatbestand und die Forderung, aus dem umlagefinanzierten System auszusteigen und auf private Vorsorge umzuschalten, klammern jedoch wichtige Fakten aus:

· Erstens: Jede Form der Alterssicherung führt zu Belastungen der jüngeren, erwerbstätigen Generation. Ein privater Kapitalvorsorgebeitrag von - wie vorgeschlagen - etwa 2,5% führt zu einer entsprechenden Minderung des verfügbaren Einkommens. Insofern ergibt sich kein Unterschied zu einem höheren Beitragssatz zur Rentenversicherung.

· Zum zweiten: Nicht primär die Bevölkerungsrelation entscheidet über die zukünftigen Belastungen. Viel wichtiger ist die ökonomische Entwicklung: Für die Rentenversicherung kommt es darauf an, wie viele Beitragszahler es gibt und wie hoch deren Einkommen ist. Ein Beitragssatz von etwa 24%, wie er für 2030 prognostiziert wird, verliert dann viel von seinem Schrecken, wenn die Beschäftigung steigt und sinkende Beitragssätze für die Bundesanstalt für Arbeit gegengerechnet werden können.

Ein weiteres Absenken des Rentenniveaus ist aus unserer Sicht weder finanziell geboten, noch sozialpolitisch akzeptabel. Ein Rentenversicherungssystem, das trotz jahrzehntelanger Beitragspflicht noch nicht einmal das Existenzminimum erreicht, verliert entscheidend an Legitimation.

Ein Ausbau der privaten Vorsorge im Alter ist wünschenswert und förderungswürdig. Wir warnen jedoch vor der Auffassung, die Lücken im Rentenversicherungssystem durch private Vorsorge stopfen zu können. Das Gegenteil ist der Fall: Wie unsere Analysen zeigen, verfügen gerade diejenigen RentnerInnen mit den höchsten Renten auch über ausgebaute Ansprüche aus betrieblichen und privaten Vorsorgeformen. Auf der anderen Seite waren und sind diejenigen, die mit niedrigen Renten auskommen müssen, nicht in der Lage, ergänzende Ansprüche aufzubauen.

Gerade weil sich die Arbeitswelt ändert und das "Normalarbeitsverhältnis" in Zukunft für immer mehr Menschen eben nicht mehr "normal" ist, wird es zur Aufgabe der Rentenversicherung, instabile und diskontinuierliche Erwerbsverläufe besser abzusichern. Das verlangt, den Solidarausgleich im System zu stärken. Die Veränderungen in der Arbeitswelt lassen einen weiteren Schritt als unvermeidlich erscheinen. Es spricht alles dafür, die gesamte Erwerbsbevölkerung in den Schutz des Systems einzubeziehen und eine allgemeine Versicherungspflicht für Erwerbstätige einzuführen.

3. Sozialpolitische Versorgung mit sozialen Diensten

Bei einer reformorientierten Sozialpolitik, die der schlichten Abbau- und Kürzungslogik etwas entgegensetzen und gerade bei der jüngeren Generation wieder Zustimmung gewinnen will, kommt es nicht nur darauf an, die Finanzierbarkeit und Leistungsfähigkeit der Systeme dauerhaft zu sichern. Gleichermaßen wichtig ist aus unserer Sicht, dass Sozialpolitik dazu beiträgt, Freiheitsspielräume zu erweitern, und Optionen für unterschiedliche Lebensentwürfe zu öffnen. Moderne Sozialpolitik muss auf die Lebensperspektiven gerade der jüngeren Generation eingehen - dies ist etwas anderes als der Verweis auf die Segnungen der privaten Vorsorge.

Unsere Studie befasst sich bei der Frage, welche Rückwirkungen der demographische Wandel auf die sozialen Systeme hat, nicht nur mit der Alterssicherung, der Kranken- und Pflegeversicherung, sondern zielt gleichermaßen auf das sozialpolitische Feld der Versorgung der Bevölkerung mit sozialen Diensten und Einrichtungen. Dieser Bereich der Sozialpolitik, der sich auf der kommunalen Ebene vollzieht und in Deutschland in erster Linie von den freien Trägern und Wohlfahrtsverbänden durchgeführt wird, wird immer bedeutender. Dazu drei Stichworte

· Beispiel 1: Für viele Familien mit Kindern sind zwar Geldleistungen wie das Kindergeld oder steuerliche Erleichterungen von großer Bedeutung, sie können aber ein ausreichendes Angebot an Plätzen in Kinderkrippen und Kindertagesstätten oder auch Beratungsstellen für Kinder, Jugendliche und Eltern nicht ersetzen.

· Beispiel 2: Die demographische Entwicklung verweist auf neue soziale Problemlagen älterer Menschen, die einer Lösung durch Geld allein nicht zugänglich sind. Dies betrifft insbesondere die Versorgung der wachsenden Zahl älterer und sehr alter Menschen mit Hilfe- und Pflegebedarf oder die Situation der vielen alleinlebenden älteren Menschen

· Beispiel 3: In Deutschland leben mittlerweile über 7 Mio Ausländer, die damit fast 10% der Gesamtbevölkerung stellen. Hinzu kommt eine große Zahl von Spätaussiedlern/Übersiedlern. Hier sind Integrationshilfen und -angebote mindestens so dringend wie materielle Hilfen.

Die Beispiele verdeutlichen, dass sozialstaatliche Geldleistungen stets nur einen Ausschnitt des tatsächlichen Hilfe- und Unterstützunsgbedarfs der Menschen in bedrohten, gefährdeten oder sozial schwachen Lebenslagen abdecken können. Dieser Leistungsbereich der Sozialpolitik wird in den sozialstaatlichen Leistunsgsbilanzen sehr häufig entweder unterschätzt oder völlig ausgeblendet.

Unsere Studie verweist mehrfach darauf, dass sich eine soziale Gestaltung der Gesellschaft nicht allein durch Maßnahmen und Leistungen der Sozialpolitik erreichen lässt. Grundlegend für die Lebensbedingungen der Bevölkerung ist daneben auch die Fähigkeit einer Gesellschaft, ihren sozialen Zusammenhalt durch Bürgersinn, Gemeinwohlorientierung und soziales Engagement außerhalb von Markt und Sozialstaat zu sichern.

Der ehrenamtlichen Hilfe und der Förderung von Selbsthilfechancen und -möglichkeiten kommt eine wachsende Bedeutung zu. Allerdings entwickelt sich dies nicht von selbst. Die Unterstützung und materielle Förderung von Selbsthilfegruppen und ï·“organisationen muss selbst zum Gegenstand zielgerichteter Sozialpolitik werden. Hilfe zur Selbsthilfe bedarf einer sozialen Infrastruktur, die nicht von selbst entsteht, sondern geschaffen werden muss.