Ab auf die Inseln

Mit Verweis auf die steigende Zahl von Bootsflüchtlingen hat die australische Labor-Regierung jüngst die Flüchtlingspolitik verschärft. Sie setzt auf Abschreckungskampagnen und richtet extraterritoriale Flüchtlingslager ein. Wie passt das zur Selbstdefinition des Einwanderungslandes Australien als »multikulturell«?

»Es nützt nichts mehr, Geld und Leben zu riskieren, um mit den Booten der Schleuser nach Australien überzusetzen«. Mit zahlreichen Äußerungen dieser Art rechtfertigte Premierministerin Julia Gillard von der Australian Labor Party die Mitte August 2012 verabschiedeten flüchtlingspolitischen Maßnahmen ihrer Mitte-Linksregierung. Das Parlament beschloss unter anderem, die Asylanträge von Bootsflüchtlingen auf den abgelegenen Pazifikinseln Nauru (ein Inselstaat) und Manus Island (gehört zu Papua-Neuguinea) bearbeiten zu lassen.

Diese Regelung betrifft alle Personen, die am oder nach dem 13. August 2012 unautorisiert über die zum australischen Hoheitsgebiet gehörenden Inseln eingereist sind – inklusive Familien mit Kindern sowie Minderjährige ohne Begleitung.1 Die mit Abstand meisten Bootsflüchtlinge stammten im Fiskaljahr 2011-122 aus Afghanistan und dem Iran, gefolgt von Asylsuchenden aus Sri Lanka und Pakistan. In der Regel gelangen die Bootsflüchtlinge über Indonesien auf die etwa 350 Kilometer südlich gelegene australische Weihnachtsinsel. Sie kommen in ein Internierungslager auf dieser Insel oder werden auf eines auf dem Festland oder auf externen Pazifikinseln verteilt.

Die »pazifische Lösung«

Dem vom australischen Immigrationsministerium herausgegebenen Bericht »Asylum Trends Australia 2011-12« zufolge wurden in diesem Zeitraum die Asylanträge von insgesamt 7.379 Bootsflüchtlingen registriert. Das ist trotz eines Anstiegs eine geringe Zahl, verglichen mit anderen Aufnahmeländern sowie angesichts der großen Bedeutung, die den »Boat-People« im australischen Migrationsdiskurs eingeräumt wird.

Das »Offshore-Processing« wurde schon unter John Howard von der konservativen Liberal Party durchgeführt. Howard war von 1996 bis 2007 Premierminister. Ab September 2001 ließ er im Rahmen der »Pacific Solution«-Politik eine Reihe äußerst rigider flüchtlingspolitischer Maßnahmen umsetzen, die den jüngsten Beschlüssen ähneln.

Mit dem damaligen Gesetzespaket wurden Außenposten wie die Kokos-Inseln, das Ashmore-Riff und die Weihnachtsinsel aus der offiziellen australischen »Einwanderungszone« ausgegliedert. Flüchtlinge, die dort ankamen, fielen nicht mehr unter die auf dem Festland geltende Asylgesetzgebung. Sie erhielten keinen Zugang zu rechtlicher Betreuung und konnten, falls ihr Asylantrag abgelehnt wurde, auch keinen Widerspruch bei einem australischen Gericht einlegen. Die Asylverfahren von Bootsflüchtlingen wurden schon damals auf den extraterritorial gelegenen Inseln Nauru und Manus Island oder auf der Weihnachtsinsel geprüft. Darüber hinaus fing die australische Marine unautorisiert einreisende Boote ab und brachte Flüchtlinge in den Transitstaat Indonesien zurück.

Diese Verschärfung des Asylrechts sollte nicht nur potentielle Bootsflüchtlinge abschrecken. Das Parlament legalisierte mit dem Gesetzespaket nachträglich auch die Entscheidung der Regierung, das norwegische Transportschiff Tampa entern zu lassen. Im August 2001 befanden sich auf der Tampa 433 aus Seenot gerettete Bootsflüchtlinge, die ihr Kapitän auf die Weihnachtsinsel bringen wollte. Aber die Howard-Regierung wollte das Einlaufen in australisches Hoheitsgebiet verhindern. So veranlasste sie nach mehr als einer Woche erzwungener Wartezeit auf See und unter Aufsicht der Marine die Beförderung der Flüchtlinge zum Inselstaat Nauru, wo ihre Asylanträge bearbeitet werden sollten.

Die »Tampa-Krise« nahm schließlich eine herausragende Rolle im Wahlkampf ein. Zwar vertrat Howards Kontrahent Kim Beazly ebenfalls restriktive Positionen. Doch letztlich zahlten sich Howards schon unter Beweis gestellte harte Haltung sowie dessen Stigmatisierung von Bootsflüchtlingen als nationales Sicherheitsrisiko aus. Die konservative Koalition konnte die Wahlen gewinnen. Dabei hatte sie wenige Wochen vor der »Tampa-Krise« in Umfragewerten deutlich hinter der Labor Party gelegen.

»Wir werden entscheiden, wer in dieses Land kommt und unter welchen Umständen«, brachte Howard seine zentrale politische Botschaft kurz nach den Wahlen im November 2001 auf den Punkt. Durch die Anschläge vom 11. September hatte sich die Wahrnehmung der Bootsflüchtlinge als Sicherheitsrisiko noch verstärkt. Dem vom australischen Parlament 2012 herausgegebenen Bericht »Boat arrivals in Australia since 1976« zufolge unterstützen im September 2001 77 Prozent der australischen Bevölkerung die Entscheidung, die Tampa vom australischen Hoheitsgebiet fernzuhalten. 71 Prozent befürworteten die Internierung von Bootsflüchtlingen für die Dauer ihres Asylverfahrens.

Aufgrund der noch während des Wahlkampfes und auch mit den Stimmen der oppositionellen Labor Partei beschlossenen »Pacific Solution«-Politik verringerte sich die Zahl der eintreffenden Bootsflüchtlinge drastisch. Schafften es im Kalenderjahr 2001 dem »Boat arrivals«-Bericht zufolge noch 5.516 Personen, via Boot unautorisiert nach Australien einzureisen, gelang dies 2002 nur noch einer einzigen Person. Die Zahlen stiegen in den folgenden Jahren zwar teilweise an, blieben insgesamt aber mit maximal 161 Personen im Jahr 2008 weiterhin sehr niedrig.3

Weihnachtsinsel als Gefängnis

Die Labor-Partei gewann die Wahlen 2007. Der neue Premierminister Kevin Rudd galt als liberaler Hoffnungsträger. So sprach er Mitte Februar 2008 vor dem Parlament eine erstmalige offizielle Entschuldigung gegenüber den indigenen Bevölkerungsteilen Australiens aus. Auch stellte die Labor-Partei in Aussicht, Bootsflüchtlinge weniger rigide zu behandeln. Im Februar 2008 wurden die »Pacific Solution«-Politik formal beendet und die Flüchtlingslager auf Nauru und Manus Island geschlossen. Allerdings ließ die Rudd-Regierung nun Bootsflüchtlinge für ihre Asylverfahren auf der Weihnachtsinsel internieren. Auch hier entsprachen die Asylverfahren nicht den auf dem Festland geltenden rechtlichen Standards, da die Insel aus der »Einwanderungszone« ausgegliedert blieb. Aufgrund von Überbelegung wurden ab Ende 2010 viele Bootsflüchtlinge auf das Festland gebracht.

Die Weihnachtsinsel liegt knapp 2.000 Kilometer vom australischen Festland entfernt. Sie hat eine Fläche von etwa 135 Quadratkilometern, etwa sechzig Prozent davon gehören zum Nationalpark, der zum größten Teil aus Regenwaldgebiet besteht. Seit 1958 gehört die Insel zu Australien, die »Christmas Island Tourist Association« bewirbt sie auf ihrer Homepage als ein »Naturwunder«. Neben dem Phosphatabbau ist der Tourismus der wichtigste Wirtschaftszweig der abgelegenen Insel. Staatlichen Schätzungen zufolge leben dort derzeit 1.400 BewohnerInnen.

Im Jahr 2001 ließ die Howard-Regierung auf der Weihnachtsinsel eine temporäre Internierungseinrichtung für Bootsflüchtlinge eröffnen. 2008 wurde das eigens errichtete Christmas Island Immigration Detention Centre (IDC) in Betrieb genommen, das etwa zwanzig Kilometer vom Stadtgebiet entfernt im Nationalpark liegt. Mehrere, ebenfalls geschlossene Einrichtungen sind hier angegliedert. Den Angaben des staatlichen Department of Immigration and Citizenship zufolge hat die Hochsicherheitsinternierungseinrichtung reguläre Kapazitäten für 400 Erwachsene. Im Oktober 2012 waren dort nach Recherchen der Australian Human Rights Commission4 (AHRC) jedoch 915 Personen untergebracht.

Insgesamt ließ der australische Staat auf der Weihnachtsinsel im Oktober 2012 1.989 Menschen internieren, darunter 315 Kinder. Nach Angaben der AHRC waren zu diesem Zeitpunkt in einigen der an das IDC angegliederten Einrichtungen Erwachsene, Familien mit Kindern und unbegleitete Minderjährige gemeinsam untergebracht. Neben der akuten Überbelegung kritisierte die AHRC in ihrem Report vom Dezember 2012 »Immigration detention on Christmas Island« insbesondere den »gefängnisartigen Charakter« des IDC. Weiter beanstandet sie die »rigiden Verhältnisse« in den angegliederten Einrichtungen sowie die »Unangemessenheit« des sogenannten Construction Camps als Unterbringungsmöglichkeit für Familien mit Kindern und unbegleitete Minderjährige. Ohnehin empfiehlt die AHRC der australischen Regierung, sich um flüchtlingsfreundlichere Alternativen zum Internierungs-System auf der Weihnachtsinsel zu bemühen.

»An der Flucht per Boot hindern«

Die Maßnahmen vom August 2012 gehen jedoch in die entgegengesetzte Richtung. Die überwiegende Mehrheit der momentan auf der Weihnachtsinsel internierten Personen ist am oder nach dem 13. August 2012 eingereist und darf somit nach Nauru und Manus Island gebracht werden. Asylsuchende, die vor dem Transfer in ein Drittland standen, wurden dort bisher bis zu 48 Stunden vor ihrer Abschiebung in einem Hochsicherheitstrakt festgehalten – unter fortwährender Kameraüberwachung ihrer Einzelzellen, inklusive der Toilette und dem Badezimmer.

Im Paket mit den äußerst rigiden Maßnahmen gegenüber Bootsflüchtlingen fasste das australische Parlament im Sommer 2012 nur einen einzigen flüchtlingsfreundlichen Beschluss: Das jährliche Aufnahmekontingent für vom UNHCR offiziell anerkannte Flüchtlinge wurde von 13.500 auf 20.000 Personen erweitert. Alle Entscheidungen gehen zurück auf die Empfehlungen einer parlamentarischen Sonderkommission, die Premierministerin Gillard eingesetzt hatte, um einen parteiübergreifenden Kompromiss zu erzielen.

Boat-People auf der einen, die vom UNHCR anerkannten Flüchtlinge auf der anderen Seite: Das australische Grenzregime zeichnet sich durch diese Trennung in unerwünschte und erwünschte Flüchtlinge aus. Zumeist wird salbungsvoll auf die moralische Verwerflichkeit von Menschenschmuggel sowie die – tatsächlich nicht zu unterschätzenden – Gefahren einer Bootsüberfahrt hingewiesen. So betonte etwa der ehemalige Premier- und Außenminister Kevin Rudd Mitte September 2012 im Interview mit der taz, dass Australien schon zuvor die nach den USA und Kanada weltweit dritthöchste Zahl von UNHCR-Flüchtlingen aufnahm. »20.000 können jetzt pro Jahr aus allen Flüchtlingslagern der Welt zu uns kommen«, sagte Rudd. Zugleich sprach er sich für die restriktiven Beschlüsse vom August 2012 aus. Angesichts der stark zunehmenden Zahl der Bootsflüchtlinge sei die Gillard-Regierung gezwungen gewesen, »neue Maßnahmen zu ergreifen«. »Von denen, die per Schiff übers Meer zu uns fliehen, ertrinken viele. Deshalb müssen wir Menschen an der Flucht per Boot hindern«, möchte Rudd einen humanitären Anschein erwecken.

Das Department of Immigration and Citizenship hat eine Kampagne zu den jüngsten Veränderungen für Bootsflüchtlinge gestartet. Mithilfe von in verschiedene Sprachen übersetzten Broschüren, Postern, »Fact sheets« und Videoclips wird nachdrücklich hervorgehoben: Bootsflüchtlinge sollten mit »keinen Annehmlichkeiten« rechnen. Es lohne sich nicht, unautorisiert via Boot nach Australien einzureisen.

»Menschenrechtskatastrophe ohne Ende«

Eine Politik der Auslese ist dem australischen Grenzregime seit jeher nicht fremd (siehe Kasten). Sie bildet den Hintergrund für die panikartige Abgrenzung gegenüber den Bootsflüchtlingen. Sobald sich deren Anzahl steigert, wird auf Abschreckung und Abschottung gesetzt. Diese Tendenz lässt sich seit der Ankunft der ersten »Boat-People« im Jahr 1976 feststellen. Allerdings belegen jüngere repräsentative Umfragen auch, dass für WählerInnen die Frage der Bootsflüchtlinge nicht oberste Priorität haben muss, obschon sie auf Nachfrage einen sehr restriktiven Umgang befürworten. Eine andere Gruppe Asylsuchender wird in der Regel in der australischen flüchtlingspolitischen Debatte außer Acht gelassen. Immerhin stellten im Fiskaljahr 2011-12 neben den Bootsflüchtlingen 7.036 weitere Personen einen Asylantrag. Nur reisten sie mit dem Flugzeug ein und kamen mehrheitlich als internationale StudentInnen oder als InhaberInnen von BesucherInnen- und »Working Holiday«-Visa an. Die Hauptherkunftsländer waren China, Indien und Pakistan.

»Das einzige Ziel hier ist es, uns Flüchtlinge zu zwingen, in unsere Heimat zurückzukehren«, konstatiert ein Asylsuchender gegenüber einer Recherche-Gruppe von Amnesty International, die das neu eröffnete Flüchtlingslager in Nauru Ende November 2012 für drei Tage besuchte. Amnesty charakterisiert die dortigen Zustände als »grausam, inhuman und degradierend«. Das Flüchtlingslager sei eine »Menschenrechtskatastrophe ohne Ende«. Die Asylverfahren der dort internierten 386 Männer seien noch nicht einmal begonnen worden. Die Bootsflüchtlinge sind in Zelten untergebracht, sie sind Enge, Hitze, hoher Luftfeuchtigkeit und Überflutungen des Camps ausgesetzt und dürfen sich auf der Insel nicht frei bewegen. Es kam zu einem Suizidversuch und Hungerstreiks. Und tatsächlich entscheiden sich der staatlichen Informationsplattform Newsroom zufolge immer mehr aus Sri Lanka stammende Bootsflüchtlinge dafür, Nauru »freiwillig« zu verlassen und in ihr Herkunftsland zurückzukehren.

Anmerkungen

1 Derzeit prüft das Senate Legal and Constitutional Committee das im Oktober 2012 eingebrachte Gesetzesvorhaben, auch Bootsflüchtlinge, die unautorisiert auf dem australischen Festland eingereist sind, in Drittstaaten auszuweisen. Der Report soll im Februar 2013 erscheinen.

2 Das Fiskaljahr umfasst den Zeitraum vom 1. Juli bis zum 30. Juni des folgenden Jahres. Aktuellere offizielle Zahlen lagen zu Jahresbeginn 2013 nicht vor.

3 Auf den Pazifikinseln Nauru und Manus Island wurden im Rahmen der »Pacific Solution«-Politik insgesamt 1.637 Bootsflüchtlinge interniert. Etwa siebzig Prozent davon erhielten schließlich einen Resettlement-Platz in Drittländern, insgesamt sechzig Prozent in Australien. Neben den USA und Kanada nimmt Australien die weltweit dritthöchste Zahl Flüchtlinge im Rahmen dieser freiwilligen Neuansiedlungsprogramme des UN-Flüchtlingskommissariats auf.

4 Die AHRC ist als nationale Menschenrechtsorganisation damit beauftragt, Australiens Verpflichtungen im Hinblick auf internationale Menschenrechtsverträge zu überwachen.

Migration in Australien

Mit einer Bevölkerung, die etwa zur Hälfte aus im Ausland Geborenen und deren Kindern besteht, gilt Australien als Inbegriff eines Einwanderungslandes. Die ersten europäischen Siedler kamen 1788 in das heutige Australien, die meisten von ihnen als Strafgefangene Großbritanniens. Die indigenen Bevölkerungsteile lebten dort schon seit Jahrtausenden, was die britischen EinwanderInnen aber nicht davon abhielt, den Kontinent zum »Niemandsland« zu erklären. Freiwillige britische ImmigrantInnen erreichten das Gebiet ab 1793. Von 1831 an wurde versucht, insbesondere mit Hilfe von weitreichender Unterstützung bei Überfahrten aber auch durch das Anbieten von kostenlosem Grundbesitz, die Einwanderung von BritInnen zu fördern.

Zur Arbeit in den britischen Goldlagerstätten kamen ab 1848 die ersten chinesischen »Kulis«, als ZwangsarbeiterInnen und auch freiwillig, schreibt der Politikwissenschaftler Don McMaster in seinem Buch »Asylum Seekers: Australia’s Response to Refugees«. Zwischen 1857 und 1877 kam es in einem Klima des Rassismus und der verstärkten ökonomischen Konkurrenz zu gewalttätigen anti-chinesischen Ausschreitungen. ChinesInnen wurden zunehmend als »vom Norden ausschwärmende Horden« imaginiert, die die weißen Bevölkerungsteile angeblich zu »überschwemmen« drohten. Allerdings, betont der Politikwissenschaftler James Jupp in »From White Australia to Woomera«, waren für den australischen Rassismus gegenüber EinwanderInnen nicht Pogrome, sondern die Exklusion durch staatliche Gesetze charakteristisch.

1901 formierten sich die Kolonien zum Australischen Bund, der sechs Jahre später die nahezu vollständige Unabhängigkeit vom »Mutterland« Großbritannien erhielt. Als eines der ersten Gesetze verabschiedete das australische Parlament 1901 den »Immigration Restriction Act«. Damit begann die »White Australia«-Politik, die die Einwanderung von Nicht-Weißen verhindern sollte und bis 1973 in unterschiedlichem Ausmaß betrieben und auf verschiedene ethnische Gruppen ausgeweitet wurde. »Bring a Briton« lautete der anfängliche Immigrationsleitspruch – alle anderen waren im Wesentlichen unerwünscht. Später akzeptierte man unter bestimmten Auflagen Nord-EuropäerInnen, nach 1945 alle EuropäerInnen. 1973 wurde eine Reihe von Gesetzen verabschiedet, die unter anderem die Staatsbürgerschaft nach drei Jahren Aufenthalt in Australien ermöglichten. 1977 erfolgte die offizielle Definition von Austra-lien als »multikulturelle Gesellschaft«. Bei der Einwanderungspolitik hat sich seither eine Auswahl nach streng ökonomischen Kriterien durchgesetzt.