Das Sanktionsregime gegen Iran:

Entstehungsgeschichte und Auswirkungen

Ali Fathollah-Nejad in inamo (28.10.2010)

Sanktionen, ob wirtschaftlicher und/oder politischer Natur, gelten als Instrument zur Erwirkung von Zugeständnissen beim politischen Opponenten. Zumeist wird versucht, dieses Ziel dadurch zu erreichen, dass dem sanktionierten Staat oder der jeweiligen tonangebenden Machtelite das Einkommen beschnitten wird. Um eben jenen Kurswechsel beim Adressaten herbeizuführen, werden Sanktionen im politischen Diskurs zudem als nachgerade gewaltloses, friedliches Mittel dargestellt. In Bezug auf Iran werden gegenwärtig folgende Ziele, die durch Sanktionen zu erreichen seien, proklamiert: Iran soll zu Zugeständnissen zu Gunsten der USA bzw. des Westens gezwungen werden, v.a. im Nuklearstreit, potentiell aber auch bei politischen Fragen in Südwestasien; Irans Atomwaffenfähigkeit soll verhindert werden; die iranische Führung soll geschwächt und die Zivilgesellschaft gestärkt werden.

 

 

 

Oft werden Sanktionen als „intelligent" und „gezielt" apostrophiert, wodurch suggeriert wird, die Strafmaßnahmen seien ein Zaubermittel, womit das Böse enthauptet würde und Unbeteiligte (zivile Wirtschaft und Gesellschaft) verschont blieben. Im Falle Irans wird das Böse zunehmend mit den Revolutionsgarden (IRGC) identifiziert. 1 Ursprünglich zur Verteidigung des Landes gegen den irakischen Angriff in den 1980er Jahren gegründet, haben sich die Pasdaran zu einem expansiven gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Konglomerat entwickelt, denen eine unvergleichbare Macht in der heutigen Islamischen Republik zugesprochen wird. „Kluge Sanktionen" sollen demnach gezielt deren Machtposition unterminieren.

 

 

 

Ursprung der Sanktionen: Geiselnahme oder Revolution?

 

 

In der konventionellen Literatur wird der Ursprung wirtschaftlicher und politischer Sanktionen seitens der USA auf die Botschaftsbesetzung in Teheran am 4.11.1979 zurückgeführt. In den darauffolgenden zehn Tagen wurden die ersten Strafmaßnahmen verhängt, die ein Einfuhrverbot von iranischem Öl, die Einstellung von Waffenhilfe an Iran sowie das Einfrieren iranischen Vermögens vorsahen. Weiter heißt es, man habe das Handelsembargo infolge der Freilassung von US-Geiseln im Januar 1981 aufgehoben und erst im Januar 1984 wiederaufgenommen. Und dies als Reaktion auf einen blutigen Anschlag auf eine US-Marinebasis in Beirut vom Oktober 1983, der der von Iran unterstützten libanesischen Hizbullah zugerechnet wurde. So setzte 1984 das US-Außenministerium Iran auf seine Terrorismusliste (bis heute gültig) und eine Reihe von Sanktionen in den Bereichen Auslandshilfe, Kreditvergabe, Waffenhandel sowie Flugzeugmaschinen und -ersatzteile wurden auferlegt. 1987 wurde die Sanktionsschraube weiter angedreht. US-Vertreter bei internationalen Banken wurden angehalten gegen Kreditvergaben an Iran zu votieren, ferner wurde der Import von iranischem Rohöl verboten.

 

 

 

Doch die Auferlegung von US-Sanktionen gegen Iran just auf die Botschaftsbesetzung zurückzuführen, greift zu kurz. Denn diese US-zentrierte Lesart unterschlägt den geopolitischen Kontext. Der Umstand, dass in abrupter Weise Iran von dem wohl wichtigsten Pfeiler für US-amerikanische Interessen in der energiereichen und strategisch zentralen Region des Persischen Golfes zum Herausforderer schlechthin ebenjener Supermacht werden ließ, bedeutete nichts weniger als einen geopolitischen Schock für regionale und globale US-Interessen. So ließ denn auch am 14.11.1979 der damalige US-Präsident Carter verlautbaren: „the situation in Iran constitutes an unusual and extraordinary threat to the national security, foreign policy and economy of the United States and hereby [I] declare a national emergency to deal with that threat." Da die Möglichkeiten der USA, auf den post-revolutionären Iran Einfluss zu nehmen wegen des offensichtlichen ideologischen und politischen Antagonismus und des Abbruchs diplomatischer Beziehungen sehr beschränkt waren, galt aus US-Sicht, Iran zu isolieren und zu schwächen. Am 23.1.1980 formulierte Carter die bis heute geltende sicherheitspolitische US-Doktrin: „Jeder Versuch einer fremden Macht, die Kontrolle über die Region am Persischen Golf zu erlangen, wird als Angriff auf die lebenswichtigen Interessen der Vereinigten Staaten angesehen. Jeglicher Angriff dieser Art wird mit allen Mitteln zurückgeschlagen werden, auch mit militärischen." Acht Monate später ließ sich die Durchsetzung der Carter-Doktrin an der massiven indirekten und direkten Unterstützung der USA für den irakischen Angriffskrieg gegen Iran (1980-88) ablesen. Dabei stand die US-Politik nicht nur im Widerspruch zum Völkerrecht, sondern auch zum Algier-Abkommen vom Januar 1981. 2 Danach hatten sich die USA im Gegenzug zur Freilassung ihrer Geiseln v.a. verpflichtet, sich weder politisch noch militärisch in Irans Angelegenheiten einzumischen, sowie die Sanktionen aufzuheben. Trotz dieser Zusicherung sollte das Wirtschafts- und Militärembargo in den 80er Jahren Bestandteil ihrer Iran-Politik bleiben.

 

Die Internationalisierung der Iran-Sanktionen

 

 

Die nach Beendigung des Iran-Irak-Krieges und dem Zusammenbruch der Sowjetunion erfolgte irakische Invasion des ölreichen Kuwait ermöglichte nach vier Dekaden eine kraftvolle Rückkehr der USA in die Region des Persischen Golfes. Die „einzig verbliebene Supermacht" wurde fortan selbst zu einem bedeutenden regionalen Akteur und hat sicherheitspolitisch gemeinsam mit den arabischen Golf-Anrainern unter Ausschluss des iranischen Nachbarn den Grundstein für die bis heute vorherrschende (Un-) Sicherheitsarchitektur gelegt, womit Washington de facto zur Schutzmacht der dortigen Scheichtümer avancierte. Die massive US-Militärpräsenz unmittelbar vor Irans Toren wurde durch die Ausweitung des Embargo-Regimes gegen Teheran verschärft. Diese geschah unter dem Banner der von der Clinton-Regierung betriebenen Politik der „doppelten Eindämmung" gegenüber den beiden potentiellen regionalen Vormächten Iran und Irak. 3 1995 verhängte Washington dann ein umfangreiches Handels- und Investitionsembargo gegen Teheran.

 

Um den Druck weiter zu erhöhen, ging man in Washington dazu über, andere Staaten, ausländische Firmen und Banken anzuhalten, ihre Transaktionen mit Teheran zurückzufahren. Demzufolge wurden 1996 mit dem Iran-Libya Sanctions Act (ILSA) extraterritoriale Strafmaßnahmen auferlegt, nach denen auch nicht-amerikanische Investitionen in den iranischen Energiesektor von über 40 Mio. $ - ein Jahr später auf 20 Mio. reduziert - unter Strafe gestellt wurden. ILSA wurde 2006 von der Bush-Regierung nach der Wiederherstellung der Beziehungen zu Libyen zum Iran Sanctions Act (ISA) umbenannt und bis Ende 2011 verlängert.

 

Die Logik, nach der mangels anderer Einflussmöglichkeiten, um ein derart strategisch zentrales Land wie Iran für die „vitalen Interessen" der US-Weltmacht gefügig zu machen, auf die politische, militärische und wirtschaftliche Schwächung des Landes gesetzt wird, bestimmt bis heute die nach wie vor stark auf Sanktionen und Kriegsdrohungen („Zwangsdiplomatie") 4  basierte US-amerikanische Iran-Politik. 5 Nur hat sich zu der in den 80er Jahren dominierenden politischen Rhetorik von der Unterstützung Irans für US-feindlichen Terrorismus im Zuge der 90er eine zweite wirkmächtige hinzugesellt, nämlich die angebliche Gefahr durch Irans Atomprogramm für weltweiten Frieden und Stabilität. 6

 

 

 

Zur Legitimität der UN-Sanktionen gegen Iran

 

 

So diente auch diese letzte Rhetorik, eingebettet in Washingtons „Globalen Krieg gegen den Terrorismus", als Deckmantel für die UN-Sicherheitsresolutionen (UNSR) gegen Iran. Doch deren völkerrechtliche Basis ist mehr als fraglich. So ist bekannt, dass die USA das Atomabkommen mit Indien vom Juli 2005 mit Neu Delhis Einlenken in der Iran-Frage koppelten. Infolgedessen votierte Indien entgegen sonstiger Praxis im September 2005 und Februar 2006 im Gouverneursrat der Internationalen Atomenergie-Agentur (IAEA) gegen Iran, was den Weg ebnete für die Übermittlung des iranischen Atomdossiers an den UN-Sicherheitsrat. Ein damals involvierter US-Offizieller nannte Indiens Stimmverhalten sogar von Washington „erzwungen". 7

 

Ferner hatte die IAEA 2006 keinerlei rechtliche Befugnis Irans Akte an den Sicherheitsrat zu verweisen. Michael Spies vom Lawyers‘ Committee on Nuclear Policy in New York führt dazu aus: „Gemäß des IAEA-Statuts (Art. 12 (C)) und des Safeguards-Abkommens kann der IAEA-Gouverneursrat Iran nur an den UN-Sicherheitsrat verweisen, wenn es nach Berichten des IAEA-Generaldirektors nicht gewährleistet werden kann, dass Iran die von ihm gegenüber der IAEA übernommenen Verpflichtungen nicht einhält und atomares Material zur Verfolgung militärischer Zwecke nutzt. In der Vergangenheit wurde eine solche ‚Nicht-Erfüllung‘ übernommener Verpflichtungen nur in der aktiven und andauernden Nicht-Zusammenarbeit mit den IAEA-Safeguards beanstandet. Die Verfolgung atomarer Aktivitäten an sich, welche ausdrücklich als souveränes Recht anerkannt sind und abgesichert bleiben, kann weder rechtlich noch logisch die Annahme einer Zweckentfremdung (atomaren Materials) für militärische Zwecke begründen.8 Daran hat sich faktisch bis heute nichts geändert. 9 Somit liegt der Schluss nahe, dass die Überweisung Irans an den UN-Sicherheitsrat eindeutig politisch motiviert war. 10

 

 

 

Wer sind die treibenden Kräfte hinter den Iran-Sanktionen?

 

 

Zu den politischen Antreibern von Iran-Sanktionen sind zuvorderst die USA, Israel und europäische Atlantiker zu zählen. Seit den 90er Jahren werden die Strafmaßnahmen hauptsächlich von den mächtigen Lobbyorganisationen American Israeli Public Affairs Committee (AIPAC) und seinem Think-Tank Washington Institute for Neareast Policy konzipiert und dem Kongress in den meisten Fällen zum bloßen Durchwinken vorgelegt. 11 Die Verwaltung und Implementierung obliegt dann dem US-Finanzministerium. Seit Juli 2004 betreibt es unter Ägide des AIPAC-Vertrauten Stuart Levey eine intensive und äußerst erfolgreiche Kampagne, um Finanzeinrichtungen und Firmen (v.a. in Europa, in Irans Nachbarregion und in Ostasien) dazu zu bringen, ihre Aktivitäten mit Iran einzustellen. 12 Dabei wird damit gedroht, zuwiderhandelnde Akteure vom riesigen US-Markt und dem dortigen Finanzsystem auszuschließen. Auch wurde immer wieder vor politischen - nicht zuletzt sicherheitspolitischen - Kosten gewarnt. Im Zuge dieses ganzen Prozesses spielen die für die iranische Zivilgesellschaft potentiell schädlichen Folgen kaum eine Rolle.

 

 

 

Ein zunehmend dichteres Netz von Wirtschaftssanktionen gegen Iran

 

 

Eine Hauptschwierigkeit, die Effekte von Iran-Sanktionen zu messen, besteht in ihrer vielfältigen Natur. Wie der ehemalige Spitzenfunktionär im US-Finanzministerium, Matthew Levitt, unterstrich, haben die Strafmaßnahmen formellen sowie informellen Charakter, werden unilateral, multilateral oder regional auferlegt.13

 

 

 

Multilaterale UN-Sanktionen. Der UN-Sicherheitsrat ist seit 2006 mit Irans Atomdossier befasst und hat in diesem Zusammenhang auf massives Drängen der USA hin bislang vier Resolutionen verabschiedet, von denen die letzten drei Sanktionen auferlegen.14 Sie fordern Teheran auf, sein Atomprogramm einzustellen. Im Dezember 2006 wurden die ersten Strafmaßnahmen ausgesprochen, die v.a. den Export nach Iran von Atom-, Raketen- und sog. „Dual-Use"-Technologien verbieten, sowie Vermögen von Individuen und Einrichtungen, darunter die der Bank Sepah, einfrieren. Die jüngste UNSR 1929 verschärft die bisherigen Maßnahmen und autorisiert in Verdachtsfällen die Inspektion von iranischen Frachtschiffen. Dabei ist zum ersten Mal explizit die Rede „von dem potenziellen Zusammenhang zwischen den Einnahmen, die Iran aus seinem Energiesektor bezieht, und der Finanzierung seiner proliferationsrelevanten nuklearen Tätigkeiten" (S. 3).

 

 

 

Verschärfte unilaterale Sanktionen. Unmittelbar nach der UNSR 1929 verhängten die USA und eine Reihe ihrer Verbündeten darüber hinausgehende Sanktionen, die als die bislang schärfsten angesehen werden. Noch im selben Monat übertrug die 27 Mitgliedsstaaten zählende EU die UNSR 1929 in europäisches Recht und beschloss darüber hinaus eigene Strafmaßnahmen. So fasste am 26.6.2010 der Rat der Außenminister einen EU-Beschluss, der einschränkende Maßnahmen gegen Iran in den Bereichen Handel, Finanzdienstleistungen, Energie und Transport vorsieht. Diese verbieten Investitionen und Technologietransfer hinsichtlich des Raffinierens von Öl und der Produktion von Flüssiggas sowie das Einfrieren von Vermögen weiterer iranischer Finanzeinrichtungen. Zudem sehen sie neue Handelsbeschränkungen für „Dual-Use"-Güter vor, iranische Frachtflüge nach Europa sowie neue Investitionen in Irans Energiesektor werden verboten. Auch die Versicherung und Rückversicherung iranischer Regierungsaktivitäten sowie Export-Kreditgarantien mit einer Laufzeit von mehr als zwei Jahren sollen demnach nicht gestattet werden.

 

Auch die USA legten nach. Am 1. Juli unterzeichnete Präsident Obama das Comprehensive Iran Sanctions, Accountability and Divestment Act of 2010. Das Gesetz, das eine Ausweitung des ISA darstellt, stellt US- und ausländische Firmen unter Strafe, wenn diese in irgendeiner Weise an der Lieferung von raffinierten Ölprodukten an Iran beteiligt sind oder in Finanz- und Versicherungsangelegenheiten dazu beitragen, die Raffineriekapazitäten Irans zu verbessern. Seit dem 29.9.2010 wurden zudem sämtliche Importe aus Iran in die USA verboten. Dadurch wurden bisherige Ausnahmen (z.B. für Teppiche, Kaviar und Pistazien) aufgehoben.

 

Ähnliche Sanktionen, die auch ein Investitionsverbot für den Energiesektor vorschreiben, folgten im Juli d.J. zunächst von Kanada und Australien, sowie im September von Japan.

 

 

 

Informelle Sanktionen. Neben den genannten formellen Sanktionen, existieren auch informelle. Diese sind oft Resultat politischen Drucks, der auf Firmen ausgeübt wird und diese dazu veranlasst, aus Angst vor Finanzstrafen oder Rufschädigung ihre Iran-Geschäfte einzuschränken oder gar einzustellen. Dies geschieht in der Regel in einem Maße, das über den Rahmen von rechtlich bindenden Sanktionen hinausgeht und oftmals rein zivile Waren unzutreffenderweise als verbotene „Dual-Use"-Güter kategorisiert.

 

 

 

Auswirkungen der Sanktionen

Irans Wirtschaft ist sehr international ausgerichtet. Ungefähr die Hälfte des BIP stellt der Handel mit dem Ausland dar. Dabei spielt nicht nur der Ölexport eine Rolle, sondern auch die Gütereinfuhr. 15 Öl- und Gasvorräte zusammengenommen, belegt Iran weltweit den zweiten Rang. Trotzdem gehört das Land wegen seiner maroden Energie-Infrastruktur - nicht zuletzt den Sanktionen geschuldet - nicht zu den drei größten Erdölexporteuren. Öl und Gas bilden 80% der Export- und über 60% der Staatseinnahmen.

 

Die schlechte Verfassung der Wirtschaft kann auf folgende Gründe zurückgeführt werden: (1) Eine fehlgeleitete Wirtschaftspolitik, die seit dem achtjährigen Krieg mit dem Irak stark auf Subventionen setzt und die Privatwirtschaft vernachlässigt; (2) die durch den Krieg immens beschädigte Infrastruktur; (3) das starke Bevölkerungswachstum in den post-revolutionären Jahren; schließlich (4) Sanktionen des Auslands. 16 Die Arbeitslosenquote liegt offiziell bei 12%, inoffiziell ist vom Doppelten die Rede. Hinzu muss der Arbeitsmarkt jährlich eine Million neue Jobsuchende aufnehmen, was nur schwerlich gelingt.

 

Studien zufolge haben für verschiedene Zeiträume zwischen 1995 und 2001 die Handels- und Finanzsanktionen Iran einen wirtschaftlichem Schaden von jährlich zwischen 750 Mio. und 2,6 Mrd. $ (1% bzw. 3,6% des BIP für 2000) bereitet. 17 Die untersuchte Periode berücksichtigt die ersten Jahre nach der Auferlegung von ILSA, versäumt wird aber die Folgen politischen Drucks einzurechnen, die zur Aufgabe von (geo-)ökonomischen Projekten geführt haben. Insgesamt jedoch bleiben die Kosten der Sanktionsverschärfungen in den 2000er Jahren unerforscht. Dabei betrifft das gegenwärtige Sanktionsregime weit mehr als die öffentlich immer wieder diskutierten Atom- und Rüstungsindustrien. Wie zu zeigen sein wird, tangieren die nunmehr ausufernden Beschränkungen sämtliche zivile Wirtschaftsbranchen.

 

In einem bemerkenswert offenen Beitrag formuliert Emanuele Ottolenghi vom einflussreichen neuen neokonservativen Think-Tank Foundation for Defense of Democracies die Ziele von „lähmenden Sanktionen". „Strategische Sektoren der Wirtschaft" sollten anvisiert werden, darunter der Betrieb und die Entwicklung von Raffinerien, die Energie-, Petrochemie- und Schwerindustrien, um damit die Stabilität des Regimes zu unterminieren. „Iran must know that the West is prepared to exact a steep price and that sanctions are designed to cause economic damage that will undermine the legitimacy and credibility of the regime... (Teheran) must know that the West will work tirelessly to make Iran poor and internationally isolated unless and until dramatic changes occur within the Islamic Republic." Dabei müssten „Menschenrechtsverletzungen als Rechtfertigung" herangezogen werden. 18

 

 

 

Finanz- und Bankwesen: Beispiellose Isolation Irans

 

 

Die als am effektivsten eingestuften Finanzsanktionen entfalten hierbei eine die Gesamtwirtschaft betreffende Wirkung, da sie die Finanzierung des gesamten Iran-Geschäftes erschweren, sowohl für in- als auch ausländische Parteien. Daraus resultierend stellt Iran die einzige größere Volkswirtschaft dar, die dermaßen vom internationalen Finanz- und Bankensystem ausgeschlossen ist. Dies beschränkt z.T. massiv die Möglichkeiten des Landes, seinen Handel abzuwickeln und führt zu einem Anstieg der Geschäftskosten.

 

 

 

Treibstoffzufuhr

 

 

Bereits in Erwartung unilateraler und extraterritorialer US-Sanktionen gegen Irans Benzinzufuhr haben in der ersten Hälfte 2010 die weltgrößten Versicherungskonzerne und Benzinhändler (die bis dahin noch die Hälfte iranischer Einfuhren abdeckten) ihren Rückzug aus dem Iran-Geschäft angekündigt. Das erdölreiche Land muss wegen mangelnder Raffineriekapazitäten ungefähr die Hälfte seines Benzinverbrauchs importieren. Sieben von neun iranischen Raffinerie-Anlagen sind nicht zuletzt wegen Sanktionen mehr als 30 Jahre alt und kaum in der Lage, den Eigenbedarf zu decken.

 

Seit mindestens 2009 stellt Benzin das größte Einfuhrgut des Landes dar. Hierbei ist die Wahrscheinlichkeit der Korruption hoch. Durch die Beschneidung des Benzinimports fällt die Befriedigung der inländischen Nachfrage in die Hände von IRGC-nahen Firmen, die durch schwarze Kanäle den Benzinimport monopolisieren können. Für den Verbraucher bedeutet dies eine Preiserhöhung und ggf. eine verminderte Treibstoffqualität. 

 

Doch nicht alle Lieferanten haben sich abschrecken lassen, so z.B. chinesische, russische und türkische. Im Juni 2010 belieferte die Türkei Iran mit 1,2 Mio. Barrel Benzin, stellte dabei aber einen um 25% erhöhten Preis in Rechnung, bevor es schließlich im Juli nach der Auferlegung von US-Sanktionen seine Lieferungen um rund Dreiviertel zurückschraubte. 19 Nach Einschätzung vieler türkischer Wirtschaftsexperten bedeuteten die Sanktionen gegen das Nachbarland beim bilateralen Handel einen Wettbewerbsvorteil für Ankara. 20

 

 

 

Energiesektor: Von Investitionen abgeschnitten, zu Konzessionen bereit

 

 

In den vergangenen vier Jahren sind die Auslandsinvestitionen in Irans Öl- und Gasbranche um 64% zurückgegangen. Im vergangenen Jahr konnten nur 18% der vorhergesagten Investitionen realisiert werden. Um die Ausfälle zu kompensieren, musste Iran seine eigenen Investitionen um 250% erhöhen, was eine dramatische Verschlechterung für andere Wirtschaftszweige nach sich zieht. Das Embargo der Energieindustrie hat weite Kreise gezogen. Bei der Exploration der im Persischen Golf gelegenen weltweit größten Lagerstätte von Erdgas, die von Iran (South Pars) und Qatar (North Field) geteilt wird, zieht Teheran den Kürzeren. Derzeit exportiert Qatar sechs Mal so viel, da es über modernere Vorrichtungen verfügt, deren Verkauf an Iran sanktioniert ist. Somit hat Qatar im Vergleich 45 Mrd. $ höhere Einnahmen. 21

 

Die Sanktionen schrecken immer wieder Investoren ab. Im Februar 2004 unterzeichnete der japanische Ölkonzern Inpex einen Deal i.H.v. 2 Mrd. $ mit der National Iranian Oil Company (NIOC) für einen 75%-Anteil am riesigen Azadegan-Ölfeld im Persischen Golf. Europäische Firmen an die sich Inpex auf der Suche nach finanzieller und technischer Unterstützung wandte, verhielten sich jedoch aus Angst vor Strafen infolge von ILSA zurückhaltend. Derweil übten Washington Druck auf Tokio aus, das einen Anteil von 29% an Inpex hielt. Aufgrund Japans sicherheitspolitischer Angewiesenheit gegenüber den USA trug die Druckausübung schließlich Früchte. Inpex, das vor diesem Hintergrund nur zögerlich mit den Arbeiten auf dem Feld begann, erntete daraufhin die Unzufriedenheit der Iraner. Im Oktober 2006 schraubte die NIOC den Anteil von Inpex auf 10% herunter, mit der Begründung, die Japaner wären ihren Vertragsverpflichtungen zügig mit den Arbeiten anzufangen, nicht nachgekommen. Aus dem großen Azadegan-Projekt hinausgetrieben, wandte sich Japan nunmehr an Irans arabische Nachbarn - Saudi-Arabien, Abu Dhabi und den Irak -, um von dort Öl zu beziehen. 22

 

Eine weitere energiehungrige asiatische Großmacht, Indien, kam auch unter immensen Druck Washingtons, seine Beziehungen zu Iran zu überdenken. Der Unmut der USA richtete sich v.a. gegen das Pipeline-Projekt IPI (Iran-Pakistan-Indien), womit iranisches Gas über Pakistan nach Indien gelangen sollte. Doch Washingtons Druckausübung auf die indische Regierung blieb angesichts der weniger an die USA orientierten Sicherheit des Landes - anders als im Falle Japans - zunächst erfolglos. Somit bot US-Präsident Bush im März 2006 einen Atomhandel an, der auch dazu dienen sollte, Indiens wachsenden Energiebedürfnissen gerecht zu werden. Dieser setzte nicht nur dem IPI-Projekt ein vorläufiges Ende, sondern wurde von den USA an Indiens Einlenken in der Iran-Frage gekoppelt (s. oben). Schließlich - dem japanischen Beispiel folgend - orientierte sich auch Neu-Delhi gen Riadh, mit dem es im Januar 2006 ein Energie-Abkommen schloss. 23 

 

Es bleibt festzuhalten, dass viele iranische Ölabnehmer sich aufgrund der weitreichenden Einschränkungen zunehmend an andere Länder wenden. Im Ölsektor fehlen über 200 Mrd. $ an Investitionen. Um dennoch seine Einnahmen zu sichern, spricht Iran seinen Öl-Kunden - hier ist von europäischen und chinesischen die Rede - Verbilligungen zu. „Unsere gegenwärtige Sorge ist der Verkauf von Öl, nicht sein Preis", so ein iranischer Ölpolitikexperte. Gleichzeitig erhöhen sich durch den sanktionsbedingten Rückzug von Versicherern die Lieferungskosten. 24 Somit büßt Irans Volkswirtschaft gleich mehrmals ein.

 

Ferner führen die Beschränkungen im Energiesektor dazu, dass das Atomprogramm zu Energiezwecken vorangetrieben wird.

 

Die westliche geo-ökonomische Blockade Irans hat einen Kurswechsel in den Wirtschaftsbeziehungen gezeitigt. Um sich gegen die Effekte von Sanktionen und eines eventuellen westlichen Boykotts zu immunisieren, leitete Iran den Großteil seiner Ölverkäufe auf neue Absatzmärkte um. Während noch vor der Revolution die größten vier Abnehmer iranischen Öls aus Westeuropa stammten, waren es 2009/10 - in abgestufter Reihenfolge - Japan, China, Südafrika und Brasilien.

 

 

 

Wer sind die internationalen Nutznießer?

Formell betrachtet sind US-Firmen nicht im Iran-Geschäft tätig. Dem ist jedoch in der Realität nicht so. Parallel zu den Sanktionsverschärfungen erreichte Irans Handelsvolumen mit dem Emirat Dubai Rekordmarken von offiziell 12 Mrd. $, inoffiziell knapp 20 Mrd. Denn über Dubai wickeln noch viele US-Firmen ihre Verkäufe an Iran ab, während politisch unter Druck geratene europäische Mitbewerber oft zum Zuschauen verdammt sind. 25 Auch finden US-Firmen andere Wege, um die Sanktionen zu umgehen. So z.B. betreibt der Konzern Halliburton durch eine versteckte Treuhand-Firma in Österreich sein Iran-Geschäft. Denn allgemein reicht es aus, US-Sanktionen zu umgehen, wenn die Tochterfirma zu 51% von einem Nicht-Amerikaner besessen wird. 26 Seit 2000 hat die US-Regierung zudem in- und ausländische Firmen, die die US-Sanktionen gegen Iran missachteten, sogar mit 107 Mrd. $ gefördert. 27 Auf der anderen Seite klagen US-Energiekonzerne darüber, dass sie in Iran nicht aktiv werden können.

 

 

 

Russland hat aufgrund der Isolierung Irans eine quasi Monopolstellung für Europas Energiezufuhr eingenommen. Deswegen ist Moskau durchaus an der weiteren geo-ökonomischen Blockade Irans durch den Westen gelegen, wodurch Teheran nicht zum Energielieferkonkurrenten (s. Nabucco-Projekt) avancieren kann. Auch politisch profitiert Moskau. Aufgrund seiner guten Kontakte zu allen Konfliktparteien (Iran, die USA und Israel) verfügt es über ein politisches Mittel, um seine Interessen optimal auszuspielen. Im Gegenzug dafür, dass Russland davon abhält, die US-Iran-Politik gewichtig zu konterkarieren - nicht zuletzt mit seinem UN-Sicherheitsratsveto -, zeigte sich Washington in vielen Fällen gegenüber Moskaus Interessen entgegenkommend. Iran wiederum ist zu Konzessionen gegenüber Russland gezwungen, um Moskaus Rolle als politisches Gegengewicht zum US-Druck zu sichern.

 

Dabei spielt Russland die Iran-Karte sehr geschickt aus, punktet bei beiden Kontrahenten. Entgegen mancher Erwartungen, dass Moskau der letzten UNSR nicht seinen Segen geben würde, votierte es schließlich dafür. Im März 2010 hatte Moskau im Anschluss an gewichtige Wirtschaftsabkommen mit Paris sowie der Aussicht auf Lieferungen französischer Kriegsschiffe seine Einwilligung zu UN-Sanktionen gegen Iran signalisiert. 28 Dass bei diesem politischen Spiel Teheran oft den Kürzeren zieht, zeigte sich im Anschluss an die UNSR 1929. Nachdem Iran lange Zeit als aussichtsreicher Anwärter auf eine Mitgliedschaft in der Shanghai Cooperation Organization galt, verkündete Moskau eine neue Vorschrift, nach der unter UN-Sanktionen stehende Länder nicht Mitglied werden könnten. Während also Russland vom Westen für seine Zustimmung zur UNSR 1929 belohnt wurde, landete es gleichzeitig einen wichtigen Treffer gegen Irans geopolitische Aspirationen in Asien.

 

Somit ist die Fortsetzung des Konfliktes zwischen Iran und dem Westen im Interesse Russlands, das sich dadurch weiterhin hohe Energiepreise, weitere Waffenverkäufe an Iran und eine gewachsene politische Macht gegenüber Iran und dem Westen verspricht.

 

 

 

Genau wie Moskau stimmte auch Peking, entgegen westlicher Befürchtungen und eigener Rhetorik den Konflikt entschärfen zu wollen, für die UNSR 1929. Chinas Interessen gegenüber Iran betreffen v.a. seine Energiesicherheit: Iran ist nach Saudi-Arabien und Angola der wichtigste Öllieferant. Chinas Einlenken bei Iran-Sanktionen kann also nur erwartet werden, wenn Peking nicht am Embargo des iranischen Energiesektors angehalten wird. Darüber hinaus profitiert auch Peking vom Konflikt. Primär dem sanktionsbedingten Rückzug europäischer Firmen geschuldet, ist China indes zum wichtigsten Handelspartner Irans avanciert. Im vergangenen Jahr betrug das Handelsvolumen zwischen Peking und Teheran 21 Mrd. $, 50% mehr als noch drei Jahre zuvor.

 

Auch vor dem Hintergrund, dass die sonst gegenüber Iran-Sanktionen als Skeptiker auftretenden nicht-westlichen UN-Vetomächte Russland und China von der derzeitigen Iran-Politik des Westens profitieren, kann zunächst kein Ende des Konfliktes erwartet werden.

 

 

 

Lähmende Sanktionen: Von der Rhetorik zur Realität

 

 

Für die iranische Wirtschaft leiten die jüngsten Sanktionsverschärfungen einen Teufelskreis ein. (1) Sanktionsbedingt steigen die Kosten (um 50%) für den Einkauf von Rohmaterial und branchenübergreifende Industriegüter. Allein in der Schwerindustrie soll die Hälfte notwendiger Importe wegfallen. (2) Davon wird die Produktion erheblich getroffen, die entweder zu einem Teil wegfällt (wegen Mangel an Ersatzteilen und Ausrüstung) oder sich zumindest verteuert. (3) Die Auswirkungen auf die Produktion führen ihrerseits zum Wettbewerbsverlust iranischer Waren im Ausland sowie einer Verteuerung der Produkte nach innen (bei Arzneimittel, Lebensmittel, Mieten und Transport). (4) In Iran selbst ergeben sich dann eine Steigerung der Inflation (aufgrund der Preiserhöhungen für Einfuhrgüter sowie der nicht ausreichenden Gebrauchsdeckung im Inneren) sowie der Arbeitslosigkeit (infolge von Fabrik- und Firmenschließungen). Verschärfend kommt hinzu, dass für Auslandsgeschäfte essentielle Einrichtungen wie Banken, Versicherungen und Transportwesen vom Westen boykottiert werden, was zu bedeutenden Kostensteigerungen führt. Vor diesem Hintergrund wird mit einer wirtschaftlichen Lähmung gerechnet. Wegen der verschärften EU-Sanktionen erwartet Brüssel, dass im Zuge der darauffolgenden zwölf Monate (also bis Ende Juni 2011) Irans Wirtschaftswachstum zum ersten Mal negativ ausfällt. 29 Erste Berichte bestätigen diesen prognostizierten Trend.

 

 

 

Wer profitiert davon in Iran?

(Halb-)Staatliche Firmen werden durch die Sanktionen gegenüber den privaten begünstigt, da erstere eher die Ressourcen besitzen, um höhere, durch Sanktionen entstandene Geschäftskosten zu tragen bzw. über politische Kanäle verfügen, diesen zu entgehen. Zwei Drittel der Wirtschaft sind (halb-)staatlich kontrolliert.

 

Laut Kamran Vakil von der privatwirtschaftlichen Iranian Union of Mineral Products Manufacturers and Exporters werden jene Basaris mit guten Verbindungen zur Islamischen Koalitionspartei, die Staatsoberhaupt Khamenei nahesteht, ihre Geschäftsverbindungen zu China nutzen, um die Sanktionen zu umgehen. Für Im- und Exporteure sei die 2.500 Mitglieder starke iranisch-chinesische Industrie- und Handelskammer bedeutender geworden als die Zentralbank. 30

 

Bei den angeblich gezielten Sanktionen gegen die IRGC wird die logische Folgerung aus der Tatsache, dass sich ein Großteil der Wirtschaft in ihren Händen befindet, ignoriert: Die in die Hunderttausende gehenden Zivilisten und ihre Familien, deren Auskommen mit den weitgefächerten Wirtschaftsbranchen der IRGC verbunden ist, würden ebenso getroffen

 

Die wirtschaftliche Misere infolge der Sanktionen öffnet weiter das Tor für einen Wirtschaftspopulismus à la Ahmadinejad. Die Schwächung der Volkswirtschaft samt erhöhter Inflation und Arbeitslosigkeit bedeutet eine zusätzliche Bürde für die Zivilgesellschaft, die somit auch zunehmend wirtschaftlich unter Druck gerät. Deshalb haben sich auch Persönlichkeiten und Organisationen der Zivilgesellschaft gegen Wirtschaftssanktionen ausgesprochen.

 

Die Grüne Bewegung steht in ihrer Mehrheit gegen Sanktionen. Oppositionspolitiker Musawi und Karrubi lehnten wirtschaftliche Strafmaßnahmen wiederholt ab, denn darunter würde das Volk leiden, das Regime jedoch gestärkt. Auch wenn man die innenpolitische Krise nach der Präsidentschaftswahl vom Juni 2009 primär als einen wirtschaftlichen Verteilungskrieg zwischen alter Elite (v.a. Ex-Präsident Rafsanjani) und neuer (Ahmadinejad-IRGC-Fraktion) begreift, sind Sanktionen für die Interessen der Ersteren abträglich.

 

Nicht nur ökonomisch spielen Sanktionen in die Hände der Herrscherriege, sondern auch politisch. Irans Hardliner können auf einen Westen verweisen, der es auf die Unterjochung des iranischen Volkes abgesehen habe. Währenddessen verhärten sich die außenpolitischen Fronten durch die Beibehaltung der durch Sanktionen ausgedrückten „Peitschen"-Politik und verbauen den Weg zu einer Konfliktlösung.

 

Ebenso hat ein Weiterschrauben an der Sanktionsspirale negative Auswirkungen auf die Menschenrechtslage. Wie der Abbruch des relativ erfolgreichen EU-Iran-Menschrechtsdialogs 2006 durch Teheran verdeutlicht, verschließt zunehmender westlicher Druck, z.B. in der Atomfrage, und somit die Verhärtung von Fronten, konstruktive Kanäle, die eine Entspannung der Menschrechtssituation in Iran bewirken können.  31 Demgegenüber verspricht eine Koppelung von politischen Interessen des Westens (wie in der Atomfrage) mit dem Bekunden Menschrechte zu fördern, eine kontraproduktive Politisierung des wichtigen Themas der Menschenrechte.

 

 

 

Fazit: Zwangsdiplomatisches Gift

 

 

Das historisch schärfste Sanktionsregime fügt der gesamten Volkswirtshaft Irans einen erheblichen Schaden zu und vertieft die ökonomische Krise des Landes. Zu den Notleidenden gehören die Mittelschicht, die Privatwirtschaft und die Verbraucher. Gestärkt wird die ökonomische Machtposition der Herrschaftselite, zu der unweigerlich das Wirtschaftsimperium der mit der Politik eng verbandelten IRGC zu zählen ist. In der Praxis werden durch Sanktionen ehrliche Händler bestraft, korrupte belohnt. Die Garden, denen man die Kontrolle von Dutzenden Flug- und Seehäfen zurechnet, über die sie ein Gros der Importe abwickeln, können weiterhin auf blühende Geschäfte durch oftmals „dunkle Kanäle" setzen.

 

Auf globaler Ebene höhlen Sanktionen die geo-ökonomische Stellung Irans aus, was dem Land nicht nur wichtige Entwicklungsmöglichkeiten entreißt, sondern in dessen Verlauf ihm nicht zu unterschätzende wirtschaftliche Einbußen auferlegt werden. Es darf vermutet werden, dass die Sanktionskosten weit über dem für die 90er Jahre ausgemachten Niveau liegen.

 

Darüber hinaus entpuppen sich Sanktionen in einer globalisierten, zunehmend multipolaren Welt als stumpfe politische Waffe, zumal wenn sie noch auf energiereiche Länder abzielen. Zahlreich sind jene durch Profit gelenkten Akteure, die nur zu froh darüber sind, das von anderen hinterlassene Vakuum zu füllen.

 

Die in manchen westlichen Politikkreisen nahezu obsessiv betrachteten Sanktionen sind keine Heilung versprechende Medizin, sondern wirken eher wie ein langsames Gift, das der gesamten Volkswirtschaft und somit auch der Zivilgesellschaft zugeführt wird. Als Prototyp wirtschaftlicher Kriegsführung stellen Sanktionen gemeinsam mit dem saisonal aufflammenden Ruf nach Krieg eine gefährliche Mischung dar. Die regelmäßig vernehmbaren Kriegstrommeln schlagen immer wieder auf das pulsierende Herz der iranischen Zivilgesellschaft.

 

Die unendliche Sanktions-Geschichte spiegelt denn auch den nahezu verzweifelten Versuch westlicher Politiker wider, im Angesicht widriger Umstände ihren Willen Iran aufzuzwingen, ihrer eigenen „Glaubwürdigkeit" wegen doch etwas „zu tun". Ein alles in allem vergebliches, sogar gefährliches Unternehmen. Wie zu beobachten war, ließ im Anschluss an „gezielten Sanktionen" der Ruf nach „chirurgischen Militärschlägen" nicht lange auf sich warten. 32

 

Auch sicherheitspolitisch führt die von Obama nunmehr fortgesetzte Zwangsdiplomatie samt der forcierten Militarisierung des Persischen Golfes dazu, dass Iran in eine Ecke getrieben wird, aus der sich die Erlangung der Atomwaffenfähigkeit als einziger Ausweg darstellt. Darin zeigt sich eine weitere innere Widersprüchlichkeit des „Zuckerbrot und Peitsche"-Ansatzes. 33

 

Anstatt der illusorischen Hoffnung weiterhin zu erliegen, dass eines nicht allzu fernen Tages Sanktionen die erwünschte Wirkung entfalten, müsste man sich ein für allemal zu einer Kehrtwende entschließen: auf eine Politik der Entspannung zu setzen, würde radikalen Positionen aller Seiten nachhaltig den Boden entziehen. Die Aufhebung von Sanktionen könnte Wunder bewirken und erheblich die Fundamente konfrontationslustiger Akteure erschüttern sowie der Zivilgesellschaft den Rücken stärken. Zu den nicht ganz versteckten Kollateralschäden der transatlantischen Zwangsdiplomatie gegenüber Iran - zu der nun auch „lähmende Sanktionen" zählen - gehören die Chancen auf regionalen Frieden, demokratische Verhältnisse sowie die Zivilgesellschaft stärkende gesunde wirtschaftliche Entwicklung des Landes. Angesichts solcher Aussichten stellt sich die Frage nach der Fahrlässigkeit westlicher Iran-Politik.

 

 

 

 

 

Ali Fathollah-Nejad, Politologe, wissenschaftlicher Mitarbeiter an der School of Oriental and African Studies (SOAS), University of London; fathollah-nejad.com.

 

 

1              Sepâh-e Pâsdârân-e Enghelâb-e Eslâmi (Armee der Wächter der Islamischen Revolution).

 

2                Vgl. F. A. Boyle, International Crisis and Neutrality: U.S. Foreign Policy Toward the Iraq-Iran War, in: A. T. Leonhard (Hg.) Neutrality: Changing Concepts and Practices, UP of America 1988, S. 59-96.

 

3              Vgl. S. Fayazmanesh, The United States and Iran: Sanctions, Wars and Policy of Dual Containment, Routledge 2008.

 

4              So in Diplomatischen Studien genannt; T. Sauer, Coercive Diplomacy by the EU: The Case of Iran, Discussion Papers in Diplomacy, Nr. 106, Clingendael, 2007.

 

5              A. Fathollah-Nejad, Der Iran-Konflikt und die Obama-Regierung, Universitätsverlag Potsdam 2010.

 

6              Vgl. R. Chimelli, Unter die Haut: „Hype" verzerrt Politik - in der Iranfrage ist das gefährlich, Süddeutsche Zeitung (SZ), 19.10.09, S. 12.

 

7              S. Varadarajan, India's anti-Iran votes were coerced, says former U.S. official, The Hindu, 16.2.07.

 

8              M. Spies, The Iranian Nuclear Dilemma: Referral to the UN Security Council?, 27.9.2005, www.lcnp.org; eig. Übers. Laut Art. XVII IAEA-Statut und Irans Safeguards-Abkommen mit der IAEA wäre der Streit durch den Internationalen Gerichtshof zu klären gewesen.

 

9              I. Barzashka & I. Oelrich, There's still nothing new on Iran, www.thebulletin.org, Chicago: Bulletin of the Atomic Scientists, 19.3.10.

 

10  S. Varadarajan, The game plan on Iran is becoming clearer, The Hindu, 25.3.06.

 

11            S. Fayazmanesh, The Politics of U.S. Economic Sanctions on Iran, Review of Radical Political Economics, Sommer 2003, S. 221-40.

 

12            R. Wright, Stuart Levey's War, New York Times (NYT), 2.11.08, S. MM29.

 

13            Zit. n. Iran's Economic Health and the Impact of Sanctions, Podiumsveranstaltung, Carnegie Endowment, Washington, 27.4.10.

 

14            Resolutionen 1696 v. 31.6.06, 1737 v. 23.12.06, 1747 v. 24.3.07 und 1929 v. 6.6.10.

 

15            Sanctions, Economic Trends, Teheran: Ravand Institute for Economic and International Studies, März 2008, S. 16-18.

 

16            Hossein G. Askari [Iran Professor of International Business and International Affairs, George Washington University], zit. n. G. Bruno, A Weakened But Resourceful Economy, CFR.org, 9.8.10.

 

17  A. E. Torbat, Impacts of US Trade and Financial Sanctions on Iran, The World Economy, März 2005, S. 407-34, hier 426.

 

18            Setting the Sanctions Agenda, The Journal of International Security Affairs, Washington: The Jewish Institute for National Security Affairs, Frühling 2010, S. 19-30.

 

19            Ankara tells US it won't adhere to new sanctions on Iran, TodaysZaman.com, 23.8.10.

 

20            A. A. Kiliç, Iran sanctions may mean competitive trade advantage for Turkey, Today's Zaman, 11.6.10.

 

21            U. Pick, Wirtschaftskrise in Iran, DLF, 20.4.10.

 

22            M. T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy, Metropolitan Books 2008, S. 201-03. 

 

23            Ibid., S. 205.

 

24            R. Mazaheri, Iran Cuts Oil Prices as Sanctions Bite, IWPR Online, Institute for War & Peace Reporting (IWPR), 8.7.10.

 

25            „Panorama": Doppelmoral bei Iran-Sanktionen - deutsche Maschinenbauer kritisieren US-Regierung, NDR- Pressemitteilung, 11.12.08.

26            J. R. Bennett, Hidden Money, Covert Operations, ISN Security Watch, ETH Zürich, 18.3.10.

 

27            J. Becker & R. Nixon, U.S. Enriches Companies Defying Its Policy on Iran, NYT, 7.3.10, S. 1.

 

28            News Conference following Russian-French Talks, 1.3.10, http://eng.kremlin.ru/.

 

29            Vgl. Aussagen des EU-Wirtschaftsberaters Mehrdad Emadi gegenüber BBC Persian TV (18.6.10) und Radio (19.5.), sowie CNN iReport (10.6.).

 

30            B. Daraghi & R. Mostaghim, Iran Hard-Liners Skirt Sanctions, Los Angeles Times, 23.8.10.

 

31            W. Posch, Die Sanktionsspirale dreht sich, SWP-Aktuell, März 2010, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, S. 2.

 

32            Vgl. J. Goldberg, The Point of No Return, Titelstory, The Atlantic, Sep. 2010.

 

33            R. Takeyh, The Downside of Sanctions on Iran, International Herald Tribune, 25.6.10.