Der Hungergipfel

Niemand wollte diesmal fehlen: Ob Sarkozy, Lula, Ahmadinedschad, Ban
Ki-Moon, Annan oder Mugabe – alle wollten sie auf dem
Welternährungsgipfel Anfang Juni in Rom ihre Empörung über die
Hungerkrise bekunden. Schon vor zwei Jahren hatte die
Welternährungsorganisation eine dramatische Zwischenbilanz der
Hungerbekämpfung gezogen. Doch damals hatten die Regierungen nur zweit-
und drittrangige Vertreter geschickt. Diesmal also kreißte der Gipfel
der ganz Großen – und gebar leider nicht mehr als eine Maus.

Wie die Abschlusserklärung zeigt, gilt für die entscheidenden
Fragen weiterhin business as usual: mehr Geld für teures Saatgut und
Dünger, mehr Nahrungsmittelhilfe und eine weitere Liberalisierung des
Welthandels.1 Zur brennenden Frage der Agrartreibstoffe
konnte man sich lediglich auf eine Einladung zu einem
“ergebnisorientierten Dialog” einigen, und auch zum Klimawandel finden
sich kaum mehr als Allgemeinplätze.

Doch welche Maßnahmen wären tatsächlich notwendig, um die dramatische
Nahrungsmittelkrise zu überwinden? Und worin liegt deren eigentliche
Qualität und Ursache?

Seit Mitte der 90er Jahre ist die Anzahl der chronisch
Unterernährten um 23 Millionen auf offiziell 854 Millionen Menschen
gestiegen.2 Doch während der Hunger seit jeher ein
vorwiegend ländliches und oft leises Phänomen ist, schwappt er heute
zunehmend auf die Hauptstädte über. Dort aber sind Regierungen und
internationale Organisationen ebenso angesiedelt wie die
Korrespondenten der Weltpresse. Der Hunger, der sich zwischen Januar
und Mai 2008 in über 30 Ländern in teils gewalttätigen Protesten
manifestierte, wird damit für die Weltöffentlichkeit endlich
unübersehbar.

Wichtigster Auslöser der Proteste waren die explosionsartigen
Preissteigerungen für Grundnahrungsmittel auf dem Weltmarkt, welche
viele der ohnehin einkommensschwachen Haushalte in tiefste Not gestürzt
haben. Seit 2003 haben sich die Weltmarktpreise für Mais und Weizen
mehr als verdoppelt, der Reispreis verdoppelte sich allein in den
letzten vier Monaten.

Die Ursachen der Preissteigerung sind vielschichtig:
Witterungsbedingte Ernteausfälle etwa in Australien, den USA und der
Türkei – ein Vorgeschmack auf die künftigen Verheerungen des
Klimawandels – haben die weltweite Getreideproduktion 2007 gegenüber
dem Vorjahr um sieben Prozent einbrechen lassen. Bevölkerungswachstum,
Verstädterung und die gestiegene Kaufkraft der Mittelschichten in
Indien und China erhöhen den Verbrauch von Fleisch und Milchprodukten
und damit auch von Futtermitteln. Die Verdreifachung der Ölpreise seit
2000 hat die Kosten für Transport, aber auch für Düngemittel und
Pestizide in die Höhe schnellen lassen. Damit eng verknüpft ist auch
die Suche nach alternativen Energiequellen und der Boom der
Agrartreibstoffproduktion: Allein die Äthanolproduktion in den USA
verschlingt inzwischen elf Prozent der weltweiten Maisproduktion.

Dass all diese Faktoren zur aktuellen Krise beigetragen haben,
ist inzwischen Konsens; umstritten ist nur ihre Gewichtung. Umstritten
ist auch, welchen Anteil der Ansturm von Großanlegern wie etwa
Pensionskassen auf die landwirtschaftlichen Rohstoffmärkte an der Krise
hat. Während der Internationale Währungsfonds (IWF) den Anstieg der
Investitionen eher als eine Folge der Preissteigerungen denn als eine
ihrer Ursachen sieht, schreiben andere dem atemberaubenden Anstieg der
Termingeschäfte an der Chicagoer Börse eine 20prozentige
Preissteigerung zu. 3

In welchem Ausmaß die Spekulation die Preisspirale tatsächlich
anheizt, ist noch nicht hinreichend untersucht. Skandalös ist jedoch in
jedem Fall die Tatsache, dass Finanzinstitute wie die Deutsche Bank mit
Verweis auf die Lebensmittelknappheit ihre Agrarfonds anpreisen und
damit auf dem Rücken der Hungernden ihren Profit aus der Krise zu
schlagen trachten.

Weit kontroverser als die Ursachen werden die politischen
Implikationen und Handlungsoptionen diskutiert. Klar ist: Die Wucht der
Proteste lässt keinen Zweifel an den dramatischen Auswirkungen
insbesondere auf die Ernährungssituation einkommensschwacher
Konsumenten und vor allem in zahlreichen Städten des Südens. Heftig
umstritten sind hingegen die langfristigen Folgen. Pointiert bringt das
US-amerikanische “Institute for Agriculture and Trade” (IATP) die
Widersprüche vieler Reaktionen auf den Punkt: “Galten die niedrigen
Rohstoffpreise seit den 60er Jahren nicht gemeinhin als das wichtigste
Hindernis für Entwicklung? Sollte die internationale
Handelsliberalisierung nicht zur Abschaffung schädlicher Subventionen
im Norden führen, um die Preise für Bauern im Süden zu verbessern?"4
Und man könnte hinzufügen: Haben kritische
Nichtregierungsorganisationen (NGOs) nicht gerade deshalb eine stärkere
Regulierung des Welthandels und das Ende von Dumping eingefordert, um
eine Steigerung der Preise zu erreichen?

Böses Erwachen

Um zu verstehen, warum die hohen Preise dennoch derart wütende
Proteste auslösen, muss man deshalb diejenigen Länder in den Blick
nehmen, die am härtesten getroffen werden. “Die heutige Krise ist
besonders schlimm für die Netto-Importeure von Nahrungsmitteln”, stellt
Olivier de Schutter, der neue UN-Sonderberichterstatter für das Recht
auf Nahrung, treffend fest. “Die meisten afrikanischen Länder fallen in
diese Kategorie, nicht zuletzt aufgrund der Liberalisierung des
Agrarhandels, die ihnen im Zuge der Strukturanpassungsmaßnahmen in den
80er und 90er Jahren aufgebürdet wurde.”5

Beispiel Reis: Infolge der Marktöffnung und des Kahlschlags bei
den öffentlichen Dienstleistungen in der Landwirtschaft wurde Honduras
seit 1992 immer wieder von massiven Reisimporten aus den USA
überschwemmt. Diese wirkten sich auf die heimische Reisproduktion
langfristig weit verheerender aus als Naturkatastrophen wie etwa der
Wirbelsturm Mitch im Jahr 1998. Während es Ende der 80er Jahre in
Honduras noch 25000 Reisbauern gab, zählt die offizielle Statistik
heute weniger als 1300; zwischen 1990 und 2000 sank die Reisproduktion
von jährlich 47300 auf 7200 Tonnen.

Und Honduras ist keine Ausnahme, sondern steht beispielhaft für
eine Politik, die gezielt die heimische Reisproduktion durch billige
Importe ersetzt hat. So auch in Haiti, wo 1995 auf Druck des IWF der
Importzoll von 35 auf drei Prozent gesenkt wurde und die Importe in der
Folge emporschnellten.6

Der aktuelle Preisanstieg hat daher fatale Folgen. Zwar eröffnet
der Rückgang von Billigimporten durchaus die Chance für die Bauern,
Marktanteile zurückzugewinnen. Andererseits ist kaum zu erwarten, dass
die heimische Reisproduktion kurzfristig in der Lage sein wird, die
aufgerissene Versorgungslücke rasch zu füllen und die Reispreise wieder
auf ein erschwingliches Niveau zu bringen. 7

Es ist somit kein Zufall, dass die Proteste in importabhängigen
Ländern wie Haiti eine besondere Dynamik entfalten. Wenn die
Weltmarktpreise steigen, spiegelt sich das fast unmittelbar in den
heimischen Verbraucherpreisen und folglich in den leeren Tellern der
Armen wider. Doch damit nicht genug: Laut der
Welternährungsorganisation FAO haben sich die Gesamtkosten für
Nahrungsmittelimporte in den ärmsten und einkommensschwächsten Ländern
von 2000 bis 2007 verdoppelt. Und allein von 2007 auf 2008 erwartet die
FAO einen erneuten Anstieg um 57 Prozent. Für die Staatshaushalte
dieser Länder bedeutet das eine schwere Belastung, die für die
öffentlichen Ausgaben in der Landwirtschaft oder für soziale
Dienstleistungen nicht folgenlos bleiben wird.

Die Reaktion der Weltbank auf die sogenannte
Nahrungsmittelkrise ist vor diesem Hintergrund an Zynismus kaum zu
überbieten. Nachdem sie die ärmsten Länder 30 Jahre lang bedrängt hat,
ihre Getreide- zugunsten der Exportproduktion aufzugeben, empfiehlt sie
ihren – oft unfreiwilligen – Musterschülern, die heute vor einem
Scherbenhaufen stehen, ein beherztes “Weiter so!” Jetzt erst recht sei
eine Liberalisierung des Welthandels angesagt, so das altbekannte
Mantra. Auch das renommierte “International Food Policy Research
Institute” (IFPRI) hält einen Abschluss der WTO-Verhandlungen jetzt für
dringlicher und aussichtsreicher denn je: “Es sollte den Ländern
leichter fallen, sich auf Zollsenkungen zu verständigen, wenn die
Preise hoch sind, insbesondere bei sensiblen Produkten.” 8

Das handelspolitische Krisenmanagement vieler Regierungen
scheint IFPRI in der Tat Recht zu geben. 18 Länder, darunter
Bangladesch, Indien, Indonesien, Ghana, Marokko und die Philippinen,
haben in den letzten Monaten ihre Agrarzölle gesenkt, um Nahrungsmittel
leichter auf dem Weltmarkt einkaufen zu können. Dumm nur, dass zugleich
wichtige Exportländer wie Argentinien, China und Vietnam ihre
Ausfuhrzölle angehoben haben und damit die Einfuhren für die anderen
wiederum verteuern. Einmal mehr erweist sich damit die Importstrategie
zum Zwecke der Ernährungssicherung als Sackgasse.

Der Kampf um das
Menschenrecht auf Nahrung

Zu Recht warnt deshalb der UN-Sonderberichterstatter vor den
negativen Auswirkungen der Zollsenkungen auf die Staatseinnahmen für
arme Länder und auf die Einkommen lokaler Produzenten.

Ein noch grundsätzlicheres Umlenken fordern seit Jahren
zahlreiche NGOs und Bauernbewegungen. “Wir brauchen nicht mehr von
derselben Medizin”, heißt es in einer gemeinsamen Erklärung von FIAN,
La Vía Campesina und anderen Organisationen: “Die Krise zeigt deutlich,
dass der allumfassende Weltmarkt weder Ernährungssicherung noch das
Menschenrecht auf Nahrung gewährleisten kann.” Um dieses international
verbriefte Recht für alle umzusetzen, benötigen die Staaten
ausreichende Spielräume zum Schutz der heimischen Märkte und zur
aktiven Unterstützung von Bauern wie auch Konsumenten, wofür Vía
Campesina den eingängigen Begriff der Ernährungssouveränität geprägt
hat.

Schützenhilfe erhalten sie vom UN-Menschenrechtsrat. Dieser
betonte in seiner Resolution vom 26. März, “dass alle Staaten alles
unternehmen müssen, um sicherzustellen, dass ihre internationale
Politik, internationale Handelsabkommen eingeschlossen, keine negativen
Auswirkungen auf das Recht auf Nahrung in anderen Ländern haben.”9 Gemeint
ist nicht zuletzt die EU, die im Dezember vergangenen Jahres 35 Staaten
Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP) mit massivem Druck zur
Unterzeichnung sogenannter Wirtschaftspartnerschaftsabkommen nötigte.
Die betroffenen Länder werden damit verpflichtet, in den nächsten
Jahren ihre Zölle auf 80 Prozent der europäischen Importe komplett
abzuschaffen und die Zölle für die verbleibenden 20 Prozent auf dem
jetzigen, häufig sehr niedrigen Niveau einzufrieren – ein sicheres
Rezept für den Hunger und eine schwere Hypothek für all jene Länder,
die angesichts der aktuellen Preissteigerungen auf dem Weltmarkt wieder
vermehrt auf die heimische Nahrungsmittelproduktion setzen wollen.

Immerhin: Dass eine Wiederbelebung der Landwirtschaft das Gebot
der Stunde ist, diese Einsicht dämmert derzeit fast allen Akteuren. So
hat die philippinische Regierung kürzlich das Ziel ausgegeben, bis 2010
wieder importunabhängig zu werden. Auch unter den internationalen
Gebern ist ein klarer Wille erkennbar, die Landwirtschaft des Südens
wieder zu fördern. Entscheidend bleibt jedoch nicht zuletzt die Frage,
welche Art Landwirtschaft gefördert werden soll. Während viele eine
“Neue Grüne Revolution” in Afrika einfordern, mahnt eine umfassende,
von 60 Staaten unterstützte Studie von etwa 400 Wissenschaftlern zur
Vorsicht. Das vorherrschende Modell der Agrarforschung bedürfe einer
dringenden Revision, um zu Armutsbekämpfung und einer ökologisch
nachhaltigen Entwicklung beitragen zu können. Statt einseitiger
Förderung von Hochertragssorten oder gar Gentechnik empfiehlt die
Studie, auch auf dem traditionellen Wissen der Bauerngemeinschaften
aufzubauen. 10

Unter den Empfehlungen der Wissenschaftler ganz weit oben
rangiert ein verbesserter Zugang zu Land, Wasser und günstigem Saatgut
für marginalisierte Kleinbauern. Die Dringlichkeit umverteilender
Agrarreformen wird gerade in der aktuellen Krise deutlich: Am Besten
steckt derzeit die Bevölkerung in Vietnam die Preissteigerungen weg,
weil die meisten Menschen dort über genügend Land verfügen und sich in
Krisenzeiten selber versorgen können.

Vertane Chance

Keine Frage: Die aktuelle Krise fordert schnelles Handeln.
Erforderlich wäre zunächst eine direkte Unterstützung einkommensarmer
Konsumenten. Im Iran beispielsweise sind größere Not und Unruhen vor
allem deswegen nicht ausgebrochen, weil die Getreidepreise von der
Regierung subventioniert werden. Seit langem fordert die Organisation
für das Menschenrecht auf Nahrung FIAN zudem ein bedingungsloses
Grundeinkommen in Entwicklungsländern, das zumindest eine angemessene
Ernährung ermöglicht. Dies wäre auch ohne weiteres finanzierbar, wenn
die reichen Länder des Nordens ihre Versprechungen zur Steigerung der
Entwicklungshilfegelder endlich einlösen würden.

Desweiteren müssen Lebensmittelpreise sehr rasch wieder auf
einem erschwinglichen Niveau stabilisiert werden. Dazu müssen zunächst
alle spekulativen Investitionen unterbunden werden, welche die Preise
an den Börsen künstlich in die Höhe treiben. Auch die
überambitionierten Beimischungsziele der EU und der USA für Biosprit
müssen ausgesetzt werden. Dies wäre nicht nur im Sinne der Konsumenten,
sondern auch der Produzenten. Denn Agrartreibstoffe und Spekulation
führen zu erheblichen Preisschwankungen und bieten alles andere als
einen verlässlichen Rahmen für Investitionen.

Zugleich gilt aber auch: Das Postulat kostendeckender Preise
für landwirtschaftliche Rohstoffe ist durch die Ereignisse der letzten
Monate nicht obsolet geworden. Dies setzt aber voraus, dass die
gestiegenen Lebensmittelpreise nicht allein in den Taschen großer
Getreidekonzerne und Supermärkte landen, sondern tatsächlich an die
Erzeuger weitergeleitet werden. Es ist daher höchste Zeit, den
Konzentrationsprozessen im Agrobusiness durch striktere
Investitionsregeln einen Riegel vorzuschieben und die Angebotsketten
sozialen Standards und wirksamen Kontrollen zu unterwerfen. Wenn heute
die richtigen Weichen gestellt werden und die Krise nicht auf dem
Rücken der Bauern ausgetragen wird, birgt die lange vorhergesagte
Preissteigerung in der Landwirtschaft erhebliche Chancen – auch wenn
der Ernährungsgipfel in Rom zu ihrer Nutzung nicht in der Lage war.

Letztlich wurden vor allem Rezepte aufgegriffen, wie sie im
“Forum der Privatwirtschaft” von der Gates-Stiftung, Kofi Annan sowie
Agrarmultis wie Cargill, Bunge und Unilever vorgeschlagen wurden.
Während der Gipfel den Konzernen mehr Raum als je zuvor zugestand,
wurden Kleinbauern, Hirten, Fischer, Indigene und NGOs im Zirkus der
hohen Politik mehr denn je an den Rand gedrängt.11 Ihre Erfolgschancen sind mit diesem Gipfel leider nicht gestiegen.

Dessen konkretestes Ergebnis besteht darin, dass fortan nicht
mehr die FAO in der internationalen Agrarpolitik federführend sein
soll, sondern eine von Generalsekretär Ban Ki-moon einberufene
UN-Arbeitsgruppe, die aus den Spitzen von Weltbank, IWF und den
zuständigen UN-Sonderorganisationen besteht. Der in Arbeit befindliche
Aktionsplan dieser Arbeitsgruppe soll laut Ban Ki-moon den Konsens
zwischen Bretton-Woods- und UN-Organisationen widerspiegeln. Den
Regierungen soll der Plan jedoch nicht zur Entscheidung vorgelegt
werden. Und die Zivilgesellschaft bleibt damit erst recht außen vor –
zum Schaden der Mehrheit.

1 Delaration of the High Level Conference on World Food Security:
The Challenges of Climate Change and Bioenergy,
www.fao.org/fileadmin/user_upload/foodclimate/HLCdocs/declaration-E.pdf.
2 So bereits die Angaben von 2006, vgl. FAO Committee on World Food
Security, Mid-Term Review of Achieving the World Food Summit Target.
Thirty-Second Session, Rom, 30.10.-4.11.2006.
3 Vgl. FAO, Soaring Food Prices: Facts, Perspectives, Impacts and
Actions Required. Hintergrunddokument für die High-Level Conference on
World Food Security in Rom, 3.-5.6. 2008, S. 12; “Die Zeit”, 19/2008.
4 IATP, A Time of High Prices: An Opportunity For the Rural Poor? Minneapolis, April 2008, S. 3.
5 Olivier de Schutter, Background Note: Analysis of the World Food
Crisis by the U.N. Special Rapporteur on the Right to Food, Genf,
2.5.2008.
6 Vgl. Oxfam Deutschland, Marktöffnung mit der Brechstange, Berlin 2005.
7 Armin Paasch (Hg.), Frank Garbers und Thomas Hirsch, Die
Auswirkungen der Liberalisierung des Reismarkts auf das Recht auf
Nahrung. Fallstudien zu Ghana, Honduras und Indonesien, Stuttgart 2007,
S. 62 f.
8 International Food Policy Research Institute
(IFPRI), High Food Prices: The What, Who. And the Flow of Proposed Policy Actions, Washington DC, Mai 2008, S. 11.
9 Human Rights Council, Seventh Session, Agenda Item 3:
A/HRC/7/L.6/Rev.1. International Assessment of Agricultural Knowledge,
Science and Technology for Development, April 2008.
10 Vgl. www.foodsovereignty.org/new.

Kommentare und Berichte - Ausgabe 07/2008 - Seite 5 bis 9