Kommerzialisiert, privatisiert, demokratiefrei?

Nicht etwa "Kunst am Bau", die häufig die Stadt- und Regionalgeschichte bearbeiteten, meint der Untertitel des Beitrags von Kristina Dietz

Kultur2 unterliegt seit den 1990er Jahren einem strukturellen Wandel, der weniger durch direkte de jure-Vorgaben der EU-Kommission angestoßen wird, sondern vielmehr der so genannten Krise der öffentlichen Haushalte zugeschrieben wird. Auch wenn im Rahmen der Diskussionen um Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und Einrichtungen in Europa der Kultursektor bislang im Vergleich z.B. zur Energie- und Wasserversorgung eine eher untergeordnete Rolle spielt, so gewinnt bei der Frage der Bereitstellung und Finanzierung kultureller Dienstleistungen und Einrichtungen das Privatisierungsdogma zunehmend an Bedeutung.
Um die gegenwärtigen Entwicklungen im Bereich Kultur zu fassen, bedarf es eines erweiterten Privatisierungsverständnisses, das von privatem Sponsoring über Public-Private-Partnership, Outsourcing und die Einführung des New Public Management bis hin zur Gründung von Eigengesellschaften oder Stiftungen mit privater Rechtsform reicht (vgl. Kasten S. 18). Mit den unterschiedlichen Privatisierungsprozessen geht in aller Regel eine zunehmend kommerzielle Ausrichtung kultureller Einrichtungen einher, unabhängig davon, ob es sich um öffentliche oder private Einrichtungen handelt.
Kulturpolitik ist in den meisten europäischen Ländern dezentral organisiert und fällt in den Aufgaben- und Verantwortungsbereich von Kommunen und Provinzen bzw. Ländern. Die somit traditionell öffentliche Kulturförderung3 in Europa verfolgt das Ziel, ein flächendeckendes und vielfältiges Angebot zu ermöglichen sowie einen breiten Zugang zu Kulturangeboten für die Öffentlichkeit zu gewährleisten. Entsprechend ist das offizielle Ziel der europäischen Kulturpolitik, die kulturelle Vielfalt in Europa zu bewahren und zu fördern. Dies sehen Artikel 151 des EG-Vertrages sowie Artikel 22 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vor.

Druck auf Kultur

Mit Bezugnahme auf das von der EU-Kommission im Mai 2003 vorgelegte "Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" weist der Deutsche Kulturrat darauf hin, dass die bereits bestehende Überschneidung zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Dienstleistungen im Kulturbereich eine klare Abgrenzung beider Kategorien erschwert. Um Kultureinrichtungen und Einrichtungen kultureller Bildung vor einer Liberalisierungs- und somit auch Privatisierungswelle zu schützen, fordert der Kulturrat deshalb, kulturelle Dienstleistungen als so genannte hochwertige Dienstleistungen zu definieren, die per Definition aus der Diskussion um wirtschaftliche bzw. nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen herausfallen (ebd.). Damit wäre sichergestellt, dass Kultur weiterhin öffentlich gefördert werden könne, ohne dass diese Förderung eine Wettbewerbsverzerrung gemäß EU-Beihilferecht bedeuten würde.
Aber nicht nur auf europäischer Ebene besteht Liberalisierungsdruck. Auf internationaler Ebene können sich die in den GATS-Verhandlungen4 angestrebten Liberalisierungen im Dienstleistungsbereich auch auf kulturelle Dienstleistungen auswirken, wenn sie nicht als so genannte hoheitliche Maßnahmen von den Bestimmungen des GATS ausgenommen werden. Dabei könnten insbesondere die Dienstleistungen unter Druck geraten, die nicht mehr eindeutig als Dienstleistung ohne wirtschaftliches Interesse einzuordnen sind, wie z.B. Museen in privater Rechtsform. Die Privatisierung kultureller Einrichtungen (s.u.), primär vor dem Hintergrund leerer öffentlicher Kassen, kann in diesem Kontext als "Einfallstor" für eine weitgehende Liberalisierung im Sinne des GATS interpretiert werden. Auf der WTO-Ministerkonferenz in Cancún im September 2003 wurden zur Öffnung und Liberalisierung des Kultursektors zwar keine Beschlüsse gefasst. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Diskussion um die Liberalisierung der Kultur auf internationaler Ebene ein Ende gesetzt wurde.
In einer Vielzahl von Artikeln und Positionspapieren wird auf die schwierige öffentliche Haushaltslage verwiesen, um damit die Ursache für den Anstieg privater Finanzierungs- oder Organisationsmodelle im Kultursektor zu erklären: "Die Entwicklung der öffentlichen Finanzen hat in den vergangenen Jahren in vielen Fällen dazu geführt, dass Kultureinrichtungen dazu angehalten wurden, privatwirtschaftliche Rechtsformen anzunehmen und wirtschaftlich tätig zu werden"5. Die Ankündigung der niedersächsischen Landesregierung von Juni 2004, die Landesmittel für die Freie Kulturförderung von neun Millionen Euro auf eine Million Euro zu kürzen, ist nur ein Beispiel von vielen, das belegt, dass Kultureinrichtungen aller Sparten gegenwärtig in ihrer Existenz bedroht sind. Privatisierung wird unter diesen Bedingungen als Allheilmittel lanciert. Doch wie andere Dienstleistungsbereiche zeigen6, sind es vor allem die rentablen Bereiche, die bei einer Privatisierung von besonderem Interesse sind. Ein Theater, eine Oper oder ein Musiktheater kann jedoch gemäß aller Erfahrungen nicht kommerziell und gewinnbringend betrieben werden, wenn der Anspruch an Qualität und Diversität Priorität hat. Privates Förderengagement im Rahmen von PPP7 oder privater Kunst- und Kulturförderung unterliegt somit einem weiter gefassten Ziel: Mit der Förderung von Filmfestspielen, Theaterinszenierungen, Kunstaustellungen etc. verbindet sich primär das unternehmerische Ziel der Imageaufwertung in der Öffentlichkeit und die Hoffnung, dass sich durch ein positives Image auch die eigenen Verkaufszahlen positiv entwickeln.
Generell existiert keine klare Definition darüber, welche Prozesse und Veränderungen unter Privatisierung im Kultursektor zu fassen sind. Die Definitionsbreite reicht von Sponsoring als Form der Finanzierungsprivatisierung bis hin zu dem Verständnis, dass die Finanzierung kultureller Einrichtungen mittels Eintrittsgeld (Kommerzialisierung) ebenfalls als Privatisierung zu fassen ist (ebd.). Einen Überblick über Privatisierungsformen im Kulturbereich, die in Europa primär in Erscheinung treten, geben Borrsma et al.8

Privatisierungserfahrungen in Europa

In beinahe allen EU-Staaten (EU der 15) haben sich seit Mitte der 1980er, spätestens seit den 1990er Jahren verschiedene Formen der Privatisierung (s.o.) kultureller Einrichtungen etabliert. Beispiele von Privatisierungsprozessen in den verschiedenen europäischen Ländern werden an unterschiedlichen Stellen beschrieben9. Die folgenden Beispiele illustrieren eine Auswahl unterschiedlicher Privatisierungserfahrungen und -formen in einigen europäischen Ländern.
In Antwerpen (Belgien) wurde Mitte der 1990er Jahre die Renovierung und das weiterführende Management des Stadttheaters an den Kulturkonzern Music Hall10 übertragen. In Griechenland wurden 1995 das griechische Nationaltheater und die griechische Staatsoper in privatrechtliche Gesellschaften umgewandelt. Bereits in den 1980er Jahren begann Großbritannien mit der Umwandlung nationaler Museen in Treuhandgesellschaften (so genannte trusts), die dann autonom und unabhängig von den öffentlichen Behörden für die Einwerbung finanzieller Mittel sorgen mussten. Ein weiteres Beispiel des Trust-Modells in Großbritannien ist der sog. National Trust, der als privatrechtliche Organisation (finanziert primär aus Mitgliederbeiträgen, den Verkauf von Katalogen etc.) für den Schutz und die Wiederherstellung von baulichen und natürlichen Denkmälern verantwortlich ist. Damit dieses Privatisierungsmodell funktionieren kann, ist es auf eine breit angelegte ehrenamtliche Mitarbeit angewiesen. In Deutschland sind eine Reihe von öffentlich getragenen Museen in privat-rechtliche Stiftungen umgewandelt worden, wobei häufig auf Public-Private-Partnership-Modelle als Finanzierungsform zurückgegriffen wurde11. Am Beispiel des Verkaufs der senatseigenen Geschäftsanteile an der Theater des Westens GmbH (Berlin) an den niederländischen Musicalkonzern Stage Holding im Jahr 2002 ist zu erkennen, dass sich auch im Kulturbereich sog. global player international Marktmacht sichern. Für die Stage Holding ist Deutschland, wo der Konzern allein acht Bühnen (Berlin, Hamburg, Stuttgart und Essen) betreibt, neben Großbritannien und den USA zum deutlich wichtigsten Markt geworden. Die Privatisierung kultureller Einrichtungen in Italien skizziert Kasten S. 19.

Erste Auswertungen, absehbare Folgen

In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass die Auswirkungen der beschriebenen Transformationen im Kulturbereich hinsichtlich der kulturellen Vielfalt, Qualität, einer allgemeinen Zugänglichkeit etc. bislang nicht systematisch evaluiert worden sind. Lediglich zu der Frage, inwiefern sich Kultursponsoring aus der Sicht der Sponsoren auszahlt, liegen erste Ergebnisse vor: Der Arbeitskreis Kultursponsoring (AKS) des BDI stellte mit einer Studie über die Wirkungsweise des Sponsorings im Kulturbereich12 fest, dass "Kultursponsoring positive Wirkung für die privaten Unternehmen zeigt", v.a. mit Bezug auf die Außenwirkung eines Unternehmens. Wie sich privates Sponsoring beispielsweise auf die Qualität und die Angebotsvielfalt kultureller Einrichtungen und Inszenierungen auswirkt, wird in dieser Studie allerdings nicht gefragt.
Eine Reihe von hier beispielhaft angesprochenen Erfahrungen und deren Wirkungen zeigt, dass es sich lohnt, einen Blick hinter die Kulissen zu werfen. Denn die vielfältigen Privatisierungsformen im Kulturbereich lassen bereits Tendenzen erkennen, die dem Ziel der breiten Zugänglichkeit von Kunst- und Kulturangeboten sowie der Wahrung von kultureller Vielfalt von Unabhängigkeit zunehmend entgegenstehen:
Einige Beispiele von Kulturprivatisierung in Europa verdeutlichen (s. Italien), dass durch die Übernahme von Theaterhäusern etc. durch privatrechtliche Stiftungen, MitarbeiterInnen ihren Status als Angestellte im öffentlichen Sektor und damit auch bestimmte ArbeitnehmerInnenrechte verlieren. Der Berliner Senator für Wissenschaft, Forschung und Kultur, Thomas Flierl, bezeichnete die Übergabe öffentlicher Kultureinrichtungen in private Trägerschaften demgegenüber als Instrument zum Erhalt von Arbeitsplätzen13, allerdings ohne die Arbeitsbedingungen dabei näher zu beschreiben. Durch Auslagerungen bestimmter "Produktionsbereiche" werden originäre Arbeitsplätze im Theater- und Museumsbereich abgebaut. Dies beschreibt der damalige Kulturdezernent der Stadt Düsseldorf, Hans-Heinrich Grosse-Brockhoff, am Beispiel der Personalentwicklung im NRW Forum Kultur und Wirtschaft eindrücklich: "Die ehemals aus 19 Personen bestehende Mannschaft haben wir reduziert auf zwei Hausmeister (Â…) sowie einen Handwerker, einen Kassierer und einen Verwaltungsleiter. Alles andere ist outgesourced"14.
Durch den Rückzug der öffentlichen Hand aus der Kulturförderung wird vielfach vor einem Qualitätsverlust gewarnt: "Quality theatre cannot survive without public support",15 denn Qualität misst sich nicht automatisch an hohen BesucherInnenzahlen oder dem Interesse privater Sponsoren. Mit Kultur jenseits der Mainstream-events, mit denen sich die z.B. Stage Holding einen ökonomisch wichtigen Markt sichert, sind nur schwer Sponsoren zu gewinnen. Grosse-Brockhoff ist dem gegenüber der Meinung, dass sich Inhalt und Qualität nicht durch die Finanzierung durch private Sponsoren verändert, sondern die künstlerische Freiheit durch rechtliche Vereinbarungen bewahrt werden könne. Am Beispiel Italiens und des Rückzugs des Staates aus der Opernhausförderung wird hinsichtlich qualitativer Veränderungen jedoch zweierlei deutlich: einerseits findet eine inhaltliche Konzentration dadurch statt, dass sich die Sponsoren die Rosinen aus dem zu verteilenden Kuchen picken (wie z.B. die frühzeitige finanzielle Sicherung der Mailänder Scala durch private Investoren zeigt), andererseits findet eine räumliche Polarisierung statt. Vor allem marginalisierte Regionen, in denen einerseits weniger finanzkräftige Unternehmen ansässig sind und andererseits das Käuferpotential der Bevölkerung geringer ist, sind somit am stärksten von einem Rückzug des Staates aus der Kulturförderung betroffen. Die Diversifizierung der Finanzierungsquellen durch das Einwerben von Mitteln im privatwirtschaftlichen Sektor wird von einigen Autoren als positiv bewertet, da somit einer einseitigen Abhängigkeit von einer einzigen Finanzquelle vorgebeugt werden könne. Allerdings haben bei weitem nicht alle Einrichtungen die Möglichkeit, ihre Finanzierung über Drittmittel ausreichend abzusichern. Nicht wenige Museen mussten bereits aus diesem Grund Ausstellungsteile verkaufen oder am Ende sogar schließen.
Seitens kommunaler KulturdezernentInnen gilt die Gründung von Stiftungen oder Theater GmbHs als Instrument, die kommunalen Haushalte zu entlasten. So stellt Hans-Heinrich Grosse-Brockhoff für Düsseldorf fest, dass sich die Kultur-PPP "bezahlt gemacht" haben. Für Berlin erwartet Thomas Flierl ein Einsparvolumen bis zum Jahr 2009 von 16 Millionen Euro durch die Gründung einer Stiftungs GmbH. Die Erkenntnis, dass kulturelle Einrichtungen wie eine Oper niemals gewinnbringend arbeiten werden (s.o.), und die Tatsache, dass sich allein die Jahreskosten der Berliner Staatsoper auf 60 Millionen Euro belaufen, beweisen, dass das Modell der privatrechtlichen Stiftung weder eine notwendige noch hinreichende Alternative zur öffentlichen Kulturförderung darstellt.
Das Beispiel der Stiftung museum kunst palast in Düsseldorf, zu deren Stifter die E.ON AG, der Metro-Konzern und die Degussa gehören, verdeutlicht darüber hinaus, dass inhaltliche Entscheidungen vermehrt im Rahmen von stiftungseigenen Kuratorien getroffen werden, zusammengesetzt aus Vertretern der Kommune, der Sponsoren und anderer wichtiger Persönlichkeiten des gesellschaftlichen und vor allem wirtschaftlichen Lebens. Gegenüber der Öffentlichkeit müssen diese Gremien weder Rechenschaft ablegen noch transparent arbeiten. Eine politische Einflussnahme - so sie denn überhaupt gewollt ist - auf diese privatisierten Entscheidungsgremien ist zunehmend schwieriger.

Aussichten, zusammengefasst

Folgen der Kulturprivatisierung lassen sich auf unterschiedlichen Ebenen beobachten; nach wie vor fehlen jedoch weitgehende und systematische Erfassungen sowohl des Privatisierungsausmaßes als auch der Privatisierungsfolgen. Die Umwandlung öffentlich finanzierter und getragener Einrichtungen in z.B. privatrechtliche Stiftungen führte vielmals zur Reduzierung der Arbeitsplatzsicherheit und zum Personalabbau. Hinsichtlich der Bewahrung der kulturellen Vielfalt, Unabhängigkeit und Qualität von Kunst und Kultur in Europa lassen sich vermehrt Konzentrationsprozesse beobachten. Entgegen der Zielsetzung der EU, die kulturelle Vielfalt zu fördern, zeigt sich in vielen europäischen Ländern, dass die private Kulturförderung vor allem prestigeträchtige Objekte in den Metropolen fördert, während freie und kleine Kultureinrichtungen zunehmend vom "Aussterben" bedroht sind. Das geringe Sparpotential für öffentliche Haushalte, das sich bislang aus der Schaffung privatrechtlicher Einrichtungen ergibt, zeigt, dass Privatisierung keine wirkliche Alternative zur öffentlichen Kulturförderung darstellt. Kulturpolitische Entscheidungen werden auf kommunaler Ebene zunehmend im Rahmen von Stiftungskuratorien und ähnlichen Gremien getroffen, die sich vermehrt aus privaten Akteuren (Sponsoren) und Personen des so genannten gesellschaftlichen Lebens zusammensetzen. Eine politisch und demokratisch kontrollierte Einflussnahme wird somit zunehmend erschwert.

Anmerkungen

1) Der Beitrag beruht, leicht verändert, auf dem Kapitel "Privatisation and Liberalisation in the Field of Culture" der Studie von Barbara Dickhaus und Kristina Dietz (2005): Public Services under Privatisation Pressure: Impacts of Privatisation and Liberalisation of Public Services in Europe. rls-papers, Berlin: Rosa Luxemburg Stiftung. Die deutsche Fassung liegt (ohne das Kapitel zu Kultur) vor als: Dies. (2005): Öffentliche Dienstleistungen unter Privatisierungsdruck. Folgen von Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in Europa. WEED-Arbeitspapier. Berlin: WEED (Weltwirtschaft, Ökologie und Entwicklung).

2) Kultur lässt sich in verschiedene Bereiche unterteilen: kulturelle Einrichtungen und Institutionen der darstellenden und bildenden Künste (Museen, Theater, Opern), Monumente und Denkmäler des kulturellen Erbes sowie der gesamte Bereich der audiovisuellen Medien. Der Fokus der folgenden Betrachtung richtet sich auf die Bereiche der bildenden Künste sowie Monumente und Denkmäler.

3) Die EU-Kommission bestätigt in ihrer Mitteilung zu den Leistungen der Daseinsvorsorge, dass staatliche Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung kulturellen Erbes gemäß Artikel 87 des EG-Vertrags - trotz möglicher Handelsbeeinträchtigungen - zulässig sind. Kommission der EU (2003): Schaffung eines internationalen Instruments für die kulturelle Vielfalt. www.eu-kommission.de/pdf/dokumente/Kulturelle%20Vielfalt.pdf - Zugriff: Februar 2004: 15.

4) Vgl. Lötzer, Ulla (2003): GATS und die Folgen für Kunst und Kultur. In: ver.di NRW, Fachbereich Medien, Kunst und Industrie (Hrsg.): Anschläge auf Kunst und Kultur. Düsseldorf: ver.di, sowie verschiedene Artikel, in politik und kultur 5/2003, Zeitung des Deutschen Kulturrates.

5) Deutscher Kulturrat (2003): Schutz der kulturellen Vielfalt muss im Vordergrund der Überlegungen stehen! Positionspapier zum Grünbuch der EU-Kommission zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse. politik und kultur, Nov/Dez: S. 13.

6) vgl. Dickhaus/Dietz (2005).

7) PPP = Private public partnership.

8) Boorsma et al. (1998): Privatization and Culture. Experiences in the Arts, Heritage and Cultural Industries in Europe. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.

9) u.a Österreichische Gesellschaft für Politikberatung und Politikentwicklung (ÖGPP) (2003): Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in der EU. Wien: ÖGPP; Weizsäcker et al. (Hrsg.) (2005): Limits to Privatization. How to Avoid too Much of a Good Thing. London: Earthscan.

10) Music Hall ist ein großer privater belgischer Kulturkonzern, der verschiedene vormals öffentlich verwaltete Spielstätten betreibt. Schwerpunkt sind publikumswirksame Musicalinszenierungen.

11) In Düsseldorf wurde beispielsweise die Stiftung museum kunst palast gegründet, die u.a. von der E.ON AG, dem Metro-Konzern und der Degussa als Mitstifter finanziell unterstützt wird. Vgl. Grosse-Brockhoff, Hans-Heinrich (2004): Erfolge in Düsseldorf mit PPPs im kulturellen Bereich. In: Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft (Hrsg.): Public Private Partnership: Formen - Risiken - Chancen. Beiträge zur öffentlichen Wirtschaft (21).

12) Ziel dieser Studie ist es, die Auswirkungen des Kultursponsorings auf die Reputation des Unternehmens, die Arbeitszufriedenheit der UnternehmensmitarbeiterInnen und die Kundenbedingungen zu untersuchen. Vgl. Schwaiger, M. (2001): Messung der Wirkung von Sponsoringaktivitäten im Kulturbereich. Zwischenbericht über ein Projekt im Auftrag des Arbeitskreis Kultursponsoring (AKS). 7www.aks-online.org/aks_engine.shtml?id=23

13) Flierl, Thomas (2003): Warum Oper, warum Stiftung? Die Besonderheiten der Berliner Kulturpolitik. In: politik und kultur, Nov./Dez. (2003): S. 14.

14) Grosse-Brockhoff (2004).

15) Klaic, Dragan (1998): Unlike Airlines and Phone Companies: Performing Arts in Europe. 180. In Boorsma et al. (1998).

Kristina Dietz ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Projekt Global Governance und Klimawandel an der FU Berlin. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind Internationale Klima-, Umwelt- und Armutspolitik sowie die Kommerzialisierung und Privatisierung öffentlicher Güter.

Aus: Forum Wissenschaft 3/2005