Ein europäischer Robin Hood?

Zu den Chancen redistributiver Politiken im europäischen Sozialraum

Man kann den Wohlfahrtsstaat als Gesamtheit der politischen Maßnahmen verstehen, die das Ziel haben, individuelle Lebenslagen und Lebenschancen zu beeinflussen. ...

1. Robin Hood und Sparschwein

Man kann den Wohlfahrtsstaat als Gesamtheit der politischen Maßnahmen verstehen, die das Ziel haben, individuelle Lebenslagen und Lebenschancen zu beeinflussen. Der Wohlfahrtsstaat kann damit für sich in Anspruch nehmen, eine eigenständige Verteilungsinstitution zu sein und einen wichtigen Beitrag zum "Management sozialer Ungleichheiten" (Robert Castel) zu leisten. Die dafür notwendigen Umverteilungen sind bisher durch nationalstaatliche Institutionen vorgenommen worden. Im Zuge der europäischen Einigung wird zunehmend darüber diskutiert, welche Aufgaben ein europäischer Wohlfahrtsstaat übernehmen könnte. Ausgehend von einer näheren Bestimmung wohlfahrtsstaatlicher Aktivitäten macht dieser Beitrag zum Thema, an welche Vorbedingungen wohlfahrtsstaatliche Politiken gebunden sind und welchen Schwierigkeiten eine einheitliche europäische Sozialpolitik entgegensieht. Dazu werden vier mögliche Szenarien vorgestellt und diskutiert. Anhand dieser wird zu zeigen versucht, daß die bisher etablierten Kompromisse ausgleichender Gerechtigkeit nicht problemlos auf die europäische Ebene übertragen werden können.
Es ist weithin üblich, zwei Zielstellungen sozialstaatlicher Aktivität zu unterscheiden, nämlich Sicherheit und Gleichheit (Flora/Heidenheimer 1981). Sicherheit bezeichnet jene Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, eine gewisse Einkommensstabilität über den Lebensverlauf hinweg zu gewährleisten, während die Gleichheitsdimension darauf abzielt, über Umverteilung die innergesellschaftlichen Ungleichheiten zu verringern. Die letztere Funktion hat innerhalb von Wohlfahrtsdemokratien dazu beigetragen, daß soziale Konflikte befriedet wurden und die breiten Massen das Gefühl haben konnten, an der gesellschaftlichen Wertschöpfung zu partizipieren. Eine normative Rechtfertigung erhielt der Wohlfahrtsstaat dadurch, daß er als Robin Hood einsprang und eine Umverteilung von den Bessergestellten zu den Schlechtergestellten bewerkstelligte. Ein Teil des damit verbundenen Maßnahmekatalogs zielt auf die Armutsvermeidung und die Bereitstellung eines sozialen Minimums, wodurch das Ausmaß der Ungleichheit von unten her begrenzt wird; der andere Teil bezieht sich auf eine Nivellierung der Einkommensunterschiede in toto.
Die zweite wichtige Funktion, die Sicherungsfunktion, zielt vor allem darauf ab, die Einkommensrisiken im individuellen Lebensverlauf zu minimieren. Zentral ist die Sicherung des Lebensstandards auf der Basis von Beitragsgerechtigkeit. Zu diesem Zweck bedient sich der Wohlfahrtsstaat der Sozialversicherungen, die dem Individuum in Zeiten der Erwerbstätigkeit Beiträge abverlangen und bei Eintreten eines Einkommensausfalls (z.B. bei Eintritt in das Rentenalter oder bei Arbeitslosigkeit) Kompensationszahlungen vornehmen. Die Einkommensbezogenheit der Beiträge und der Leistungen führt dazu, daß die sich aus dem Marktprozeß ergebende Einkommensdifferenzierung in das System der sozialen Sicherheit hinein verlängert wird und interpersonelle Umverteilungen in großem Umfang nicht stattfinden. Der englische Ökonom Nicholas Barr (2001) spricht von dem Wohlfahrtsstaat als piggy bank, also dem Sparschwein, das dem Individuum dabei assistiert, die in Zeiten der Erwerbstätigkeit erzielten Einkommen so zu verteilen, daß lebensstandardsichernde Ressourcen auch in Zeiten der Nichterwerbstätigkeit zur Verfügung stehen. Aus der Sicht der Beitragszahler sind diese Arten der horizontalen Umverteilung hochlegitim, weil sie jedem Zahler die subjektive Gewißheit geben, das zu bekommen, wofür er gezahlt hat.
Die gleichheits- und sicherheitsbezogenen Umverteilungsprozesse sind in politisch integrierten, sozial relativ homogenen und nationalstaatlich verfaßten Gemeinschaften unproblematisch, weil sich die Menschen als Teil eines - wie T.H. Marshall es sah -‚wechselseitigen Wohltätigkeitsverein‘ (‚mutual benefit club‘) verstehen können. Die Verhältnisse des Gebens und Nehmens sind so reguliert, daß sie einem Glauben an "verallgemeinerte Gegenseitigkeit" (Kaufmann 1997a: 142) Vorschub leisten. Die Moralökonomie solcher Arrangements beruht auf kollektiven Gemeinsamkeiten, die das Band zwischen den sozial Begünstigten und den sozial Schwachen ziehen und solidarische Verhältnisse des Interessenausgleichs aufkommen lassen. Die Bereitschaft, Teile des eigenen Einkommens für die kollektive Wohlfahrtsproduktion zu Verfügung zu stellen, ist eng mit der Frage verbunden, ob Menschen sich in den reziproken Verhältnissen erkennen. Die Umverteilungsfunktion ist damit ohne Frage an bestimmte Vorstellungen kollektiver Solidarität und sozialer Zugehörigkeit gebunden.
Im historischen Rückblick läßt sich erkennen, daß es der Nationalstaat war, der dem Individuum Rechte gewährte und ihm Pflichten als Steuer- oder Beitragszahler abverlangte, und daß die Entwicklung der Institutionen des Wohlfahrtsstaates untrennbar mit der Entwicklung des Staatswesens verbunden ist. Der Bürgerstatus wurde der institutionelle Ort für das Recht des Individuums auf aktive und positive Unterstützung durch die Gesellschaft (Preuß 1998: 403). Die Stärke nationaler Wohlfahrtspolitiken liegt nun darin, über "die immer bestehenden Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten in der Verteilung der Lebenschancen Einverständnisse auf Zeit zu paktieren und Vorstellungen über ausgleichende Gerechtigkeit zu formulieren" (Lepsius 2000: 211). Der Nationalstaat ist die zentrale Zurechnungseinheit für die sowohl als notwendig erachteten wie auch als legitim angesehenen Formen des sozialen Ausgleichs. Dies bedeutet aber auch eine Notwendigkeit zur sozialen Grenzziehung zwischen denen, denen man solidarisch verpflichtet ist - den Mitbürgern -, und denen, die außerhalb dieses nationalstaatlichen Rahmens stehen.
Von innen her ist der Sozialstaat zunehmend unter Anpassungsdruck geraten und muß neuen, von Veränderungen der Wirtschafts-, Erwerbs- und Sozialstruktur ausgehenden Anforderungen gerecht werden. Schon seit längerem gibt es deshalb einiges an Pessimismus, was die langfristige Legitimitätssicherung wohlfahrtsstaatlicher Umverteilungspolitiken angeht. Unter dem Eindruck veränderter Bedingungen wohlfahrtsstaatlichen Handelns hat Franz Xaver Kaufmann (1997b) drei Ebenen möglicher Entsolidarisierungstendenzen identifiziert: (1) individuelle Entsolidarisierung, womit zweckwidrige und unter Inkaufnahme von Rechtsverstößen verschaffte Vorteile gemeint sind (z.B. Sozialleistungsbetrug, Steuerhinterziehung); (2) kollektive Entsolidarisierung, d.h. Aufkündigung des sozialpartnerschaftlichen Interessenausgleichs; und (3) kulturelle Entsolidarisierung im Sinne einer Schwächung der normativen Anerkennung des Wohlfahrtsstaates. Sie alle weisen darauf hin, daß die Bindungskraft wohlfahrtsstaatlicher Systeme nicht als fraglos gegeben angenommen werden kann. Andererseits gibt es aber auch deutliche Hinweise darauf, daß die sozialpolitischen Institutionen ein großes Beharrungsvermögen aufweisen. Der Wohlfahrtsstaat als Leistungszusammenhang bedient immerhin breite Interessen und hat große Bevölkerungskreise zu Nutznießern gemacht. Die wohlfahrtssichernde Funktion des Wohlfahrtsstaates wirkt dadurch politisch stabilisierend, so daß die Politik, um nicht dem Mißmut der Wähler auf sich zu ziehen, nur zögerlich und mit großer Vorsicht den Rotstift ansetzt. Aus bisherigen Erfahrungen mit den verteilungspolitischen Konflikten im ‚herausgeforderten WohlfahrtsstaatÂ’ weiß man, daß der Weg der Reformen durch vornehmlich neuartige ‚Sozialpakte‘ mit spezifischen Koalitionen von Sozialpartnern und Interessengruppen beschritten worden ist (Rhodes 2001). Dabei sind die Lager von Unterstützern und Gegnern weniger klar umgrenzt als gemeinhin angenommen; vieles deutet darauf hin, daß es spezifische Interaktionen zwischen kollektiven Akteuren und institutionellen Strukturen sind, die die Konfliktdynamik der wohlfahrtsstaatlichen Reformen bestimmen (Pierson 1994).
Die westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten sind mit einer weiteren Herausforderung konfrontiert, die die nationalen Solidaritätsregime nachhaltig beeinflussen wird: Es handelt sich um den noch in den Kinderschuhen steckenden Prozeß der Europäisierung der Sozialpolitik. Zwar läßt sich heute ein sogenanntes "europäisches Sozialmodell" mit einem umfassenden Sicherungssystem, staatlich garantiertem Arbeitnehmerschutz und Mitbestimmungsrechten identifizieren, aber die nationalen Ausgestaltungen dieser Systeme variieren deutlich. Neben unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungniveaus ist vor allem die spezifische institutionelle Architektur wohlfahrtspolitischer Institutionen dafür verantwortlich, daß europäische Einigung auf dem sozialpolitischen Feld weit schwerer fällt als in anderen staatlichen Politikbereichen wie Wirtschafts-, Agrar- oder Finanzpolitik. In vielen Kommentaren wird es als Paradox verstanden, daß die Europäische Union zwar einen Wettbewerbs- und Deregulierungsdruck ausübt und dadurch die Handlungsspielräume der Nationalstaaten einschränkt, aber bisher deren soziale Verantwortlichkeit nicht übernahm. Konnten Nationalstaaten bisher als Referenzrahmen für wohlfahrtsstaatlichen Interessenausgleich gelten, so bedeutet die Zurückstufung nationalstaatlicher Souveränität, das Aufstreben neuer Bedingungsfaktoren und Akteure und die Neuaufteilung von Regulierungskompetenz, wie sie durch die europäische Integration und Globalisierungsprozesse hervorgebracht werden, eine grundlegende Herausforderung. Dies nicht nur, weil sich politisch, rechtlich und administrativ Verantwortlichkeiten verschieben, sondern auch der Bezugsrahmen solidarischer Verpflichtungen. Langfristig ist es ein erklärtes Ziel, die Gemeinschaftsinstitutionen so weiterzuentwickeln, daß der Begriff des europäischen Sozialraums nicht nur normative, sondern auch deskriptive Verwendung finden kann (Kommission der Europäischen Gemeinschaft 1994). Im Sinne der konventionellen Definition von Sozialpolitik hängt damit die Meßlatte hoch, denn es geht um eine umfassende regulative und redistributive Beeinflussung von Lebensbedingungen mit dem Ziel größerer Gerechtigkeit, sozialer Chancensicherung und Teilhabe. Ein solcher Anspruch zieht nach sich, daß es zu einer Koordinierung und Integration nationaler Wohlfahrtspolitiken kommt, aber auch, daß das Prinzip der nationalen sozialen Bürgerschaft auf die europäische Ebene übertragen wird.

2. Welches europäische Solidaritätsregime?

Diese Einlassungen machen zunächst deutlich, daß die nationalstaatlich institutionalisierten Solidaritäten unter Druck geraten sind. Der nationale Wohlfahrtsstaat als Vergesellschaftungsmodus kann seinen Alleinvertretungsanspruch als Hüter sozialer Solidarität nicht mehr aufrechterhalten. Die sozialpolitische Herausforderung der europäischen Gemeinschaft besteht darin, einen Modus zum Schutz der Wohlfahrt der Bürger zu finden, der einerseits auf den Abbau von Ungleichheiten und Diskriminierung zielt und Inklusion gewährleistet, andererseits der Überforderung von Solidarität nicht Vorschub leistet. Wenn dies geschieht, wenn also ein Zuviel an Solidarität abverlangt wird, kann der sozialpolitisch angestrebte Ausgleich eher konfliktinduzierend als integrierend wirken. Obwohl die Europäische Union auf ihre politikflankierenden Wirkungen angewiesen ist, sah sie sich bisher nicht in der Lage, redistributive Interventionspolitiken im großen Stil einzusetzen. Die soziale Dimension ist nicht umsonst als die "Achillesferse" (J. Delors) der europäischen Integration angesehen worden.
Bisher mangelt es auf der europäischen Ebene an verbindlichen Regelungen und einer Verfügung über Ressourcen zur Umsetzung sozialpolitischer Zielstellungen. Die sozialpolitische Integration findet in einem "Mehrebenen-System" (Pierson/Leibfried 1998) statt, wo mehrere Verteilungs- und Vermittlungsinstanzen nebeneinander und miteinander verbunden existieren. Daher ist das europäische Sozialregime nicht handlungs- und entscheidungsautonom, sondern an die Mitgliedsstaaten und eine Reihe von Akteuren zurückgebunden. Scharpf (1999) vertritt die These, daß die bisherige europäische Integration vornehmlich auf Prozesse der ‚negativen Integration‘ im Sinne des Abbaus von Handelshindernissen und der Schaffung eines gemeinsamen Marktes zurückzuführen ist, während die ‚positive Integration‘ im Sinne der Schaffung neuer Formen marktkorrigierender Politik einen eher schweren Stand hat. Aufgrund der Entscheidungsmodi und der hohen Abstimmungskosten für das Zustandekommen von Übereinkünften (inklusive den Risiken defektierender Staaten) haben wir es im Bereich der Sozialpolitik mit einer Politik des "regulatorischen Disengagaments" (Offe 1998: 371) zu tun, die wenig mit dem sozialstaatlichen Interventionismus auf der nationalstaatlichen Ebene gemein hat. Die Sozialpolitik Europas bleibt daher bislang in die Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten eingebettet.
Trotz dieser Schwierigkeiten sind einige sozialpolitische Initiativen von der europäischen Ebene ausgegangen. Impulse gibt es von Seiten der europäischen Rechtsprechung vor allem in Hinblick auf soziale Gleichstellungsrechte, die eine "rights-based ‚homogenization‘" (Leibfried/Pierson 1996: 196f.) der europäischen Sozialpolitik befördert haben. Weiterhin sind sozialpolitische Aktionsprogramme aufgelegt worden, die das Ziel haben, eine Harmonisierung nationaler Systeme zu erreichen und die Beseitigung von Diskriminierungen voranzutreiben. Der sogenannte europäische "Soziale Dialog" ist ein anhaltender Versuch, die soziale Dimension Europas durch die Einbeziehung unterschiedlicher Gruppen (v.a. der Sozialpartner) zu befördern. Darüber hinaus sind im Rahmen der europäischen Einigung sozialkompensatorische Zahlungen (z.B. Subventionen und Anpassungsbeihilfen) gegeben worden, um Widerstände abzuschwächen oder präsumptive Verlierer zu entschädigen (Prisching 1996: 291).
Da soziale Versorgung und politische Legitimität eng zusammenhängen, ist die europäische Politik darauf aus, das Mandat für weitergehende sozialpolitische Interventionen zu erhalten. Es ist aber zu bezweifeln, daß die entstehenden Sicherungsangebote mit jener Idee der kollektiven Daseinsvorsorge korrespondieren werden, die für nationale Wohlfahrtspolitiken Geltung beanspruchen konnten. Eine gemeinsame europäische Sozialpolitik kann nicht auf die gleichen Ressourcen von Gemeinsamkeit und Verbundenheit zurückgreifen wie nationalstaatliche Wohlfahrtspolitik. Umverteilungen unterliegen einem ungleich höheren Rechtfertigungsdruck, was die damit verbundenen Umverteilungseffekte angeht. Dies gilt vor allem dann, wenn diesen Solidaritäten große Reichweiten und ungewisse Formen der Gegenseitigkeit abverlangt werden. Selbst wenn es zutrifft, daß Sozialpolitik auch immer die Funktion hatte, die Rückwirkungen des Freihandels auf Gesellschaften abzufedern (vgl. Rieger/Leibfried 2001), so ist dennoch offen, ob dieser kollektive Nutzen auch wahrgenommen wird und entsprechende Verbindlichkeiten nach sich zieht. Die Größe, das Ausmaß an interner Differenzierung, die Bedeutung der territorialen Dimension und die vielgliedrige Struktur von Entscheidungs- und Kompetenzsetzungen machen es schwierig, ein europäisches Gebilde zu denken, das nach dem Vorbild national organisierter Wohlfahrtsstaaten sozialpolitische Verantwortung übernimmt.
In der Unterscheidung von Wohlfahrtsstaaten als "Robin Hood" und als "Sparschwein" ist leicht ersichtlich, daß es vor allem die Robin-Hood-Funktion ist, die durch den Übergang zu europäischer sozialpolitischer Regulierung auf Akzeptanzprobleme trifft. Die Begründung von Umverteilung innerhalb einer national verstandenen Solidargemeinschaft wird desto prekärer, je weniger Eigenständigkeit nationale Wohlfahrtspolitiken für sich beanspruchen können. Wo einzelstaatliche Kompetenzen aufgeweicht oder abgegeben werden und supranationale Regelungen (bzw. Umverteilungen) an Gewicht gewinnen, kann auch die nationalstaatliche Rahmung für den Austausch von Ressourcen weniger Geltung beanspruchen. Damit übersteigen die solidarischen Verpflichtungen die nationalen Grenzen. Ein europäischer Wohlfahrtsstaat als Robin Hood, der den Reichen nimmt und den Armen gibt, wäre ein Umverteiler zwischen Nationen und Regionen. So betont Jürgen Habermas (1998: 128): "Die bislang auf den Nationalstaat beschränkte staatsbürgerliche Solidarität muß sich auf die Bürger der Union derart ausdehnen, daß beispielsweise Schweden und Portugiesen bereit sind, füreinander einzustehen." Dies bezieht sich nicht nur auf die Verhinderung von absoluter Armut im europäischen Sozialraum, sondern gleichzeitig auf die Verwirklichung einer Politik, die auf die Angleichung ungleicher Lebensverhältnisse und die mittelfristige Minimierung innereuropäischer Differenzen zielt. So legt es auch der Artikel 117 des Maastrichter Vertrages nahe. Ein solcher Umverteilungsmodus ist äußerst voraussetzungsvoll, denn es müssen ja Motive und Gründe dafür vorliegen, warum Menschen dem zustimmen sollten. Dies gilt natürlich vor allem für die sozialen Gruppen, die innerhalb des europäischen Wohlstandsgefälles eine privilegierte Position innehaben. Durch historische Beispiele wissen wir, daß der Ausgleich regionaler Disparitäten mit dem Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse mit großen Verteilungskonflikten einhergehen kann. Selbst innerhalb nationalstaatlicher Grenzen, wie bei deutsch-deutschen Solidartransfers oder bei Subventionsspritzen zur Unterstützung des italienischen Mezzogiorno, sind Ressentiments auf den Plan getreten und haben die Grenzen der Solidarität offen gelegt. Wolfgang Streeck (2001) sieht Umverteilung auch deshalb als problematisch an, weil die Umverteilungsgemeinschaft sich nicht mehr am nationalen Durchschnitt als Maßstab für soziale Gerechtigkeit orientieren kann. Formen solidarischer Lohnpolitik oder progressiver Besteuerung zur Ermöglichung sozialer Befriedung verlieren an Wirksamkeit.
Es gilt also zu fragen, ob die nationalen Formeln des sozialen Interessenausgleichs, die bestimmte Solidaritäts- und Loyalitätsverhältnisse begründen, in transnationale Formen sozialer Solidarität überführt werden können. Entscheidend ist dabei, wie groß der Vorrat an Gemeinsamkeit und Identifikation sein muß, der einer europäischen Umverteilungspolitik Legitimation geben könnte. Es ist klar, daß Menschen, Gruppen und Gesellschaften ihre Solidaritätsressourcen wählerisch einsetzen, um eine stimmige Balance zwischen eigenen Sicherheitsinteressen und den Bedürfnissen anderer zu erreichen (Hondrich/Koch-Arzberger 1992). Die immer wieder vorgebrachte These, es bedürfe innerhalb Europas einer Ausgeglichenheit zwischen dem Ökonomischen und dem Sozialen, um das politische Projekt zum Erfolg zu führen, ist ohne Zweifel richtig; unklar und vage bleibt allerdings, wie ein solches Sozialmodell politisch zu legitimieren ist. Konkret stellt sich die Frage: Was kann ein europäisches Solidaritätsregime für das Management sozialer Ungleichheiten und die Verhinderung von Armut und Ausgrenzung leisten? Im folgenden werden vier Szenarien benannt, die mit der Umwandlung nationalstaatlicher Solidaritätsregime und mit dem Fortschreiten des europäischen Projekts einhergehen könnten. Diese sind weder exklusiv noch vollständig, aber sie versuchen mit jeweils eigener Schwerpunktsetzung zu erfassen, auf welche möglichen Entwicklungen wir uns einstellen müssen. Kurz, was man von einem europäischen Robin Hood erwarten darf und was nicht.

Wettbewerbssolidarität und soziales Minimum
Richard Münch (2001) begreift die auf innere Homogenität und Gemeinsamkeit zurückgehende nationale Solidarität als Anachronismus. Seinen exemplarischen Analysen zufolge zieht die internationale Arbeitsteilung die Menschen aus nationaler Solidarität hinaus, schrumpfen die wohlfahrtsstaatlichen Umverteilungsspielräume und schwinden die Möglichkeiten, korrigierend in Ungleichheitsverhältnisse einzugreifen. Statt dessen erleben wir eine Differenzierung von Solidarität in globale, supranationale, nationale, regionale und lokale Solidaritätsbeziehungen, die immer weniger in eine tiefgreifende Politik des sozialen Ausgleichs integriert werden kann. Als Alternative schlägt er vor, sich einem zivilgesellschaftlich angereicherten liberalen Gesellschaftsmodell zu verschreiben, das soziale Integration nicht mehr über Formen redistributiver Gerechtigkeit erreicht, sondern vielmehr durch Prinzipien der Fairness, der Chancengleichheit und der minimalen Nothilfe. Mit zunehmender Europäisierung und der Herausbildung der Weltgesellschaft verliert der Wert der Gleichheit an Bedeutung, und es kommt immer weniger darauf an, daß alle den größtmöglichen Anteil am nationalen Wohlstand haben. Wolfgang Streeck (2001) schlägt in die gleiche Kerbe, wenn er sagt, daß anstelle des Ausgleichs zwischen Arm und Reich - im Sinne einer umfassenden Korrektur des Marktergebnisses - die Herstellung von Chancengleichheit bei Markteintritt an Bedeutung gewinnt. Sozialpolitik im Prozeß der Vermarktlichung und Deregulierung ist vornehmlich investiv, d.h. sie versteht sich als Infrastrukturpolitik mit dem Ziel, Benachteiligungen zu minimieren und eine Verwirklichung von Marktchancen in Aussicht zu stellen. Soweit dadurch die Möglichkeiten von (regionalen, nationalen, sozialen) Gemeinschaften verbessert werden, sich komparative Marktvorteile zu sichern, kann diese investive Politik durchaus als Wettbewerbssolidarität gedeutet werden (Streeck 2000). Konkret bedeutet dies, daß marktkonforme und produktivistische sozialpolitische Instrumente an Bedeutung gewinnen, während dekommodifizierende Ansätze der klassischen Sozialdemokratie in den Hintergrund treten.

Aktuarisierung von Solidarität
Innerhalb der Sozialversicherungsprogramme ist es denkbar, daß die sozialpolitischen Akteure die ausgleichenden und auf Teilhabe gerichteten Programmelemente zurückschneiden, um die Umverteilungszumutungen gegenüber dem Beitragszahler gering zu halten. Aktuarisierung von Sozialpolitik bedeutet eine größere Rechenhaftigkeit und versicherungstechnische Kalkulation des Risikos. Am wahrscheinlichsten wären damit Einschränkungen des sozialstaatlichen Leistungsangebots zuungunsten ‚schlechter Risiken‘ sowie die Entfernung nicht beitragsgedeckter Leistungen, die in der Klammer der Versicherungsideologie keinen Platz haben. Damit würde das für das Gerechtigkeitsempfinden so wichtige Kriterium der Leistungsbezogenheit von Transferzahlungen gestärkt, während die Bedarfsgerechtigkeit Gegenstand nachgeordneter Fürsorgesysteme würde. Innerhalb der Sozialversicherungen müßten Zwischenböden und Trennwände zwischen unterschiedlichen Risiko- und Beitragsgruppen eingezogen werden; Risikoausgleich fände nur noch innerhalb der dann enger definierten Korridore statt. Diese Ausdifferenzierung von Versicherungskollektiven käme einer Schichtung von Solidarität gleich, die dann nur noch innerhalb von Kategorien gleicher oder ähnlicher Risikolagen wirksam würde. Bei größerer Restriktivität des Zugangs bliebe eine zwangsläufig größer werdende Zahl von Gruppen vor den Toren der aktuarisch organisierten Versicherungskollektive stehen. Da ihnen die Solidarität der Leistungsträger versagt bleibt, besteht die Gefahr, daß die durch die bedarfsorientierten Systeme bereitgestellten Mittel von Umfang und Niveau her deutlich unterhalb der Sozialversicherungsleistungen liegen und sich die relative soziale Position dieser Gruppen verschlechtert. Das Sparschweinmodell hätte damit die Oberhand über Robin Hood gewonnen.

Subsidiarisierung von Solidarität
Ein weiteres Szenario der Europäisierung läuft darauf hinaus, daß mit der Schwächung der Nationalstaaten und der Übertragung von Solidaritätspflichten auf die europäische Ebene eine Gegentendenz im Sinne einer Beschränkung der Solidaritätsbereitschaften ausgelöst wird. Je größer die Reichweite der abverlangten solidarischen Verantwortlichkeiten, so die Mutmaßung von Offe (1998: 132ff.), desto geringer wird die Umverteilungstoleranz. Als Resultat des Ausbaus des europäischen Wohlfahrtsstaates, welcher ja eine Alimentierung sozial und räumlich entfernter Gruppen einschließt, schwindet die Bereitschaft, mit eigenen Leistungsbeiträgen zur Finanzierung der kollektiven Systeme der sozialen Sicherung beizutragen. Die Entgrenzung von Solidarität kann den Effekt einer "Maßstabsverkleinerung der Bezugs-Kollektive" (ebd.: 133) nach sich ziehen, was bedeutet, daß Menschen dazu übergehen, ihre solidarischen Handlungsbereitschaften auf kleinformatige, subsidiär zu organisierende soziale Zusammenhänge zu konzentrieren. Diese könnten sich als Schutzzonen gegen die Risiken des Marktes formieren, in deren Binnenräumen sich die Normen der Gegenseitigkeit und der sozialen Verantwortung entfalten. Dies käme einer Zunahme von "territorial gebundenen Egoismen" (Vobruba 2001: 134) und des sozialen Familialismus gleich. Subsidiarität, die an den Grenzen homogener und eng verbundener Gruppen und Sozialräume halt macht, bekäme den Vorzug gegenüber europäischer Solidarität. In dieser Version blieben zwar öffentliche und staatliche Agenturen die Träger sozialstaatlicher Sicherung, aber sie würden sich stärker auf die Ebene unterhalb nationaler Systeme konzentrieren und damit auch einer Vergrößerung regionaler Unterschiede nicht entgegenwirken.

Entstaatlichung von Solidarität
Es ist aber ebenso denkbar, daß die Ungewißheit nationaler Wohlfahrtsarrangements und die Unterentwicklung europäischer Lösungen zu einer Verstärkung des privaten Sozialkonsums führen. Damit würde sich der Wohlfahrtsmix dergestalt verändern, daß die sozialstaatlichen Sicherungsangebote von denjenigen schwächer nachgefragt würden, für die nicht-staatliche Alternativen vorhanden sind. Dann wird soziale Sicherheit zu einem stärker individualisierten Gut, bei dem andere Wohlfahrtsproduzenten - wie private Versicherungen, familiäre Netze und freiwillige Assoziationen - eine größere Rolle spielen und Menschen ihre Strategien der "pluralen Vorsorge" (Bulmahn 1998) selbst wählen. Das hieße zugleich, daß der Stellenwert national organisierter Solidarität relativiert wird und die Bedeutung anderer Solidaritätsbezüge zunehmen würde. Der neu in die Debatte gekommene Begriff der "zivilen Solidarität" beschreibt den Wandel von Sozialpolitik weg von einer staatlichen Veranstaltung, hin zu einem Wohlfahrtspluralismus. Im Sinne ziviler Solidarität "nehmen sich die Mitglieder einer Gesellschaft wechselseitig in die Pflicht, die zur Unterstützung und Ermächtigung aller Benachteiligten oder Hilfsbedürftigen erforderlichen Ressourcen bereitzustellen" (Frankenberg 1997: 202). Eine solche "Zivilisierung des Sozialstaates" (ebd.: 183) schwächt allerdings den Institutionalisierungs- und Verrechtlichungscharakter der Sozialpolitik, und es entstehen neue Risiken von Unterver-sorgung und Abhängigkeit. Sowohl die Verschiebung des Wohlfahrtsmix zugunsten privater Vorsorge wie auch die Aktivierung zivilgesellschaftlicher Ressourcen haben zur Folge, daß die von staatlichen Agenturen getragenen und regulierten Solidaritätsformen an Bedeutung verlieren.

Diese vier Szenarien machen deutlich, daß die nationalstaatlich institutionalisierten Solidaritäten unter Druck geraten sind und ein europäischer Robin Hood, der an die Stelle des national verfaßten Wohlfahrtsstaates tritt, noch nicht in Sicht ist. Welches der benannten Szenarien langfristig dominieren wird, ist eine weitgehend offene Frage. Viel hängt davon ab, ob die europäische Politik auf eine Art Kollektivbewußtsein zurückgreifen kann, das die Gemeinsamkeit der Europäer vor den Unterschieden zwischen ihnen betont. Georg Vobruba (2001: 126) betont die Notwendigkeit einer "umverteilungsfesten Identität", die bestehen müßte, um transnationale Umverteilungen möglich zu machen. Umverteilungsfeste Identität meint, daß kollektive Identitäten unmittelbare Interessen transzendieren und Umverteilungen akzeptabel machen. Eine kollektive europäische Identität ist demgemäß eine notwendige Basis transnationaler innereuropäischer Umverteilung. Um dies zu erreichen, wird es notwendig sein, daß Europa nicht ein Projekt der Modernisierungseliten bleibt, sondern ein Projekt breiter Bevölkerungsschichten wird. Dazu sind aber nicht nur politische Appelle nötig, sondern auch eine institutionelle Struktur, in der sich die Menschen erkennen und deren grundlegende Philosophie sie sich zu eigen machen.
Mit den politischen Integrationsanstrengungen und der Schaffung einer institutionellen Ordnung verbindet sich die Hoffnung, daß diese langfristig eine Orientierung auf europäische Solidarität befördern. Dennoch ist keine Euphorie angesagt. Die strukturellen Realitäten legen nahe, daß die durch den nationalen Wohlfahrtsstaat aufgebauten Solidaritätsverhältnisse nicht ohne weiteres europäisiert werden können. Dennoch: Europa ist ohne eine soziale Dimension kaum vorstellbar. Die Schaffung europäischer Wohlfahrtseinrichtungen, der Ausbau einer europäischen Sozialbürgerschaft bleibt somit ein wichtiger Eckpfeiler der europäischen Integrationsbemühungen. Dies wird nicht ohne verteilungspolitische Konflikte vonstatten gehen, die politisch bearbeitet und integriert werden müssen. Für den Sozialraum Europa wird es darauf ankommen, differenzierte Solidaritätsverhältnisse zu entwickeln, die die lokalen, regionalen und nationalen Bindungen ebenso berücksichtigen wie Verpflichtungen großer Reichweite. Nur so können die Solidaritätsbereitschaften der europäischen Bevölkerungen gesichert werden und nur so kann ein europäischer Robin Hood an politischem Gewicht gewinnen.

Literatur

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